О направлениях совершенствования установления категорий и разрешенного использования земель

Не секрет, что в настоящее время выявление установленной категории или разрешенного использования земель, а также их изменение являются серьезной юридической проблемой. Выявление ранее установленной категории земель в целях кадастрового учета или для осуществления правомерных действий с земельным участком требует кропотливой работы с архивными документами или судебных разбирательств. Процедуры установления категорий земель, тем более разрешенного использования, несовершенны. В связи с этим в отношении земельных участков в кадастровых или правоудостоверяющих документах не редко устанавливаются ошибочные, а подчас и заведомо неверные, сведения.

По нашему мнению, указанные обстоятельства являются основанием для внимательного анализа ситуации и выработки предложений по совершенствованию правового регулирования в этой сфере.

Напомним, что Земельным кодексом Российской Федерации (далее – ЗК РФ) установлены основы определения категорий земель и разрешенного использования. Статьей 7 ЗК РФ установлены семь видов категорий земель, изменение которых возможно только внесением поправок в этот кодекс. Пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ установлено, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере земельных отношений (в настоящее время классификатор находится в разработке).

Статья 8 ЗК РФ регулирует отношения в области отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую. Изменение разрешенного использования земельных участков не является предметом регулирования этой статьи.

Как следует из статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. Пунктом 5 статьи 37 ГрК РФ определено, что решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.

Согласно статье 30 ГрК РФ виды разрешенного использования земельного участка определяются в градостроительном регламенте, входящем в состав правил землепользования и застройки. Пунктом 2 статьи 31 ГрК РФ установлено при этом, что применительно к межселенным территориям подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться в случае планирования застройки таких территорий. Таким образом, для земель сельскохозяйственного назначения правила землепользования и застройки, включающие градостроительные регламенты, разрабатываются в случае планирования застройки таких земель.

Статьей 36 ГрК РФ определен перечень земель, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются. В перечень таких земель включены сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения. При этом той же статьей установлено, что использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавли- ваются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Статьей 4 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» в отношении изменений разрешенного использования земельных участков предусмотрены переходные положения. Вплоть до принятия в установленном ГрК РФ порядке правил землепользования и застройки, но не позднее чем до 31 декабря 2012 года, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, с учетом результатов публичных слушаний.

В настоящее время выдвигаются разные предложения, ряд которых ложится в основу законопроектной деятельности. Так, достаточно активно в земельное законодательство предлагаются изменения, направленные прежде всего на отмену института категорий земель1.

Следует заметить, что проблемы реализации норм о делении земель на категории, по нашему мнению, не в логических ошибках самого ́ института. Известно, что деление земель на категории основано на выявленном перечне основных функций, осуществляемых землей в обществе. При этом земля имеет следующие назначения:

• •    территория расселения людей (земли населенных пунктов);

• •    производственный (хозяйственный) ресурс (земли сельскохозяйственного назначения, земли промышленности и иного специального назначения);

• •    природоохранное и природоресурсное (земли лесного, водного фондов, земли особо охраняемых территорий и объектов);

• •    территории государственных и муниципальных образований.

Деление земель на категории обеспечивает гарантированное закрепление земельных территорий для выполнения этих функций. Функция земель запаса заключается в возможности включения этих земель в любую из шести категорий в зависимости от управленческого решения.

Обратим внимание и на то, что зонирование земель по основным видам использования (особенно если это касается особо охраняемых и ценных земель) принято во всем мире.

В ряде случаев указывается, что модернизация изменения категорий земель необходима для упрощения и удешевления процедур путем изменения функционального зонирования территории. Однако должные основания необходимости упрощения найти не так просто. Известно, что в настоящее время при наличии достаточно сложной процедуры перевода земель из одной категории в другую на практике не редки нарушения, следствием которых является массовый необоснованный перевод ценных земель, в том числе под застройку. Это приводит к существенному дисбалансу в использовании земель, который, в свою очередь, оказывается причиной неблагоприятных социальных, экономических и экологических последствий в регионах.

В связи с этим вызывает сомнение то, что упрощение процедуры не приведет к еще бо́льшим злоупотреблениям и проблемам, тем более что управление в названной сфере характеризуется высоким уровнем коррупции. В таких условиях кардинальные изменения регулирования использования земель в зависимости от установленной категории могут привести к потере контроля за перераспределением земель. Это может вызвать существенные нарушения как частных, так и публичных интересов в использовании земли. Это тем более существенно, что права всех лиц, использующих земельные участки, в настоящее время опираются именно на нормы Земельного кодекса Российской Федерации об отнесении земельных участков и земель к той или иной категории.

Вместе с предложением об отмене всех или части категорий земель (чаще всего звучат предложения об отмене таких категорий, как земли промышленности и иного специального назначения, земли сельскохозяйственного назначения, то есть категории земель, обеспечивающие земельными ресурсами отдельные отрасли экономики) указывается на то, что эти виды использования в виде разрешенного использования будут устанавливаться градостроительными регламентами. Так, например, с отменой категории земель промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения разрешенное использование земель в целях развития производства, транспорта, связи, а также для иных целей, скорее всего, будут устанавливаться градостроительным регламентом. Можно заметить, что отменой категорий и установлением правового режима большей части земель градостроительными регламентами (которые утверждаются органами местного самоуправления) существенно понижается уровень правового регулирования земельных отношений, который в настоящее время осуществляется преимущественно федеральными законами.

Исходя из особенностей правоприменительной практики в Российской Федерации это существенно усложнит обеспечение и защиту прав и законных интересов лиц, обладающих правами на землю в сравнении с существующим земельно-правовым порядком. Следует подчеркнуть в связи с этим, что согласно статье 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. В этом смысле установление ограничивающих права землепользователей и землевла- дельцев правовых режимов земель также должно осуществляться федеральными законами.

Не отрицается, что проблема назрела и решать ее необходимо. Однако кардинальный вариант с отменой категорий земель не может рассматриваться как единственно возможный. Решение может быть найдено в совершенствовании существующего законодательства, без изменения и отмены принципиальных институтов. Тем более что институт категорий земель Земельного кодекса Российской Федерации (являющийся, по сути, разновидностью зонирования земель на территории Российской Федерации в целом) и институт правового зонирования территорий Градостроительного кодекса Российской Федерации не имеют институциональных противоречий и не дублируют друг друга.

Для проведения работы по совершенствованию зонирования земель достаточно было бы, как мы полагаем, проанализировать содержание установленных категорий земель, установив соотношение этого института с разрешенным использованием, при этом определять перечень видов разрешенного использования на основании целевого назначения определенных категорий земель. Такой двухступенчатый подход, когда разрешенное использование устанавливается не вместо, а в соответствии с категорией земель, не потребует кардинальных изменений в правовом режиме зе

**

мель, соответствует обширным площадям Российской Федерации, составит основу реализации не только местной, направленной преимущественно на застройку территорий, но и федеральной государственной земельной политики, требующей учета всех видов использования земель.