О недействительности договоров, заключаемых с представителями научных и образовательных организаций, других организаций, участвующих в составах конкурсных и аттестационных комиссий государственных органов Российской Федерации

В соответствии со ст.ст. 22, 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1 в составы конкурсных, аттестационных комиссий, образуемых федеральными государственными органами и государственными органами субъектов Российской Федерации (далее – государственные органы), включаются представители научных, образовательных и иных организаций, являющиеся специалистами по вопросам, связанным с государственной гражданской службой Российской Федерации (далее соответственно – представители образовательных организаций, гражданская служба). Участие данных представителей в составах указанных комиссий осуществляется на возмездной основе.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2005 г. № 509 «О порядке оплаты труда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной и конкурсной комиссий, образуемых федеральными государственными органами»2, а также аналогичными по содержанию нормативными правовыми актами регионального уровня3 предусмотрено, что почасовая оплата труда независимых экспертов – представителей образовательных органи- заций осуществляется на основе договоров, заключенных с ними государственными органами.

Следует признать, что возможность заключения публичным субъектом подобных соглашений не является новой для российского законо-дательства4. Однако договор как юридический факт должен соответствовать всем нормативно установленным требованиям (условиям) для исключения возможности признания его недействительным. В связи с этим на протяжении более чем 12 лет не теряет своей актуальности ранее не исследованный в административноправовой науке вопрос о содержании и правовом значении договора, заключаемого с представителями образовательных организаций.

Обобщение правоприменительной практики позволяет отметить, что данный договор представляет собой соглашение гражданско-правового характера о возмездном оказании услуг. Их предмет составляют общественные отношения по осуществлению представителями образовательных организаций полномочий, функций, прав и обязанностей, возлагаемых на членов соответствующих комиссий5, оказанию данными представителями экспертных услуг6 или услуг по участию в деятельности конкурсных или аттестационных комиссий государственного органа7.

Однако в соответствии со ст. 779 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик – их оплатить. Таким образом, из буквального толкования данной нормы следует, что при возмездном оказании услуг для заказчика важным является деятельность исполнителя в рамках выданного им задания. Договор же, заключаемый с представителем образовательной организации, не связан с выполнением данным представителем какого-либо задания. В противном случае под сомнение ставится сама независимость этого представителя образовательного сообщества, иных организаций, реализующих свои права и обязанности наравне с иными членами конкурсной (аттестационной) комиссии государственного органа в качестве представителя широкой общественности, обеспечивая тем самым открытость гражданской службы. К тому же суть заключаемого гражданско-правового договора состоит в согласовании противоположно направленных волеизъявлений сторон.

Рассматриваемый же договор, напротив, устремлен к достижению одной цели – обеспечению деятельности конкурсной (аттестационной) комиссии государственного органа. Выплачиваемое при этом вознаграждение не является встречным предложением по гражданско-правовой сделке. Его цель – выразить признание государства представителю образовательной организации в обеспечении им открытости и прозрачности системы государственной службы [1, с. 33; 2], реализации конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе и оценки с его участием результатов профессиональной служебной деятельности гражданских служащих8 на основе современных управленческих технологий и научных разработок. Цель же участия представителя образовательной организации не материальная выгода, а удовлетворение своих научных, профессиональных интересов посредством преломления и реализации имеющегося научно-практического опыта в деятельности государственных органов.

Представители образовательных организаций призваны не только обеспечить необходимое условие о правомочности конкурсных (аттеста- ционных) комиссий государственного органа, но и повысить объективность принимаемых данными комиссиями решений. Выступая субъектами общественного контроля за деятельностью государственных органов, они должны способствовать снижению уровня коррупционных рисков на гражданской службе, формированию гражданской службы на истинно профессиональной основе. Такая специфическая деятельность представителей образовательных организаций не может квалифицироваться как услуга.

Заключение рассматриваемого нами договора, как выше указывалось, осуществляется государственным органом с одной стороны и представителем образовательной организации – с другой. Государственный орган при заключении данного соглашения реализует возложенные на него властно-публичные полномочия. Представитель же образовательной организации – полномочия представляемого им лица – научной, образовательной организации, другой организации. При этом данный представитель может от своего имени или от имени представляемого им лица совершить только те действия в отношении представляемого, которые создают для последнего желаемые им правовые последствия. Какие полномочия представляемого лица реализуются в данном случае при заключении договора, чем подтверждаются полномочия представителя образовательной организации с учетом положений, предусмотренных ст. 185 ГК РФ, и с целью создания каких правовых последствий для представляемого, непонятно. К тому же, учитывая, что по договору осуществляется оплата труда представителя образовательной организации, а не выплата вознаграждения представляемому лицу, фактически являющейся стороной договора, данная сделка нарушает интересы представляемого лица и влечет ее недействительность как совершенная представителем образовательной организации от имени представляемого в отношении себя лично (п. 3 ст. 182 ГК РФ).

Стороны договора должны обладать и юридическим равенством. Рассматриваемый договор, как представляется, не отвечает данному требованию, так как права и обязанности представителя образовательной организации реализуются на паритетной основе не по отношению к государственному органу, а применительно к членам конкурсной (аттестационной) комиссии государ- ственного органа. При этом государственный орган, реализуя свои властные полномочия, имеет возможность сформировать иной состав конкурсной (аттестационной) комиссии государственного органа при недолжной лояльности того или иного представителя образовательной организации.

Заключаемый договор не учитывает и воли (волеизъявления) его сторон относительно условий данного соглашения. Государственный орган, как сторона договора, обязуется за счет средств соответствующего бюджета произвести оплату труда представителя образовательной организации в строго установленном размере. Как полагаем, данное условие договора, определяемое в нормативно-правовом порядке и отражаемое в соглашении, не учитывает ни воли представителя образовательной организации и тем более представляемого им лица на осуществление деятельности в составах конкурсных (аттестационных) комиссий государственного органа именно за данное вознаграждение, ни уровень профессиональной компетентности этого представителя в вопросах гражданской службы (например, кандидат или доктор наук, специалист, имеющий практический опыт), с учетом которого почасовая ставка оплаты труда могла бы варьироваться. Соответственно, рассматриваемый договор является формой персонального уведомления представителя образовательной организации о размере выплачиваемого ему вознаграждения за труд.

К тому же, как отмечает Р. О. Халфина, в договор помимо согласования воли двух или нескольких лиц «должны быть включены их взаимные права и обязанности», при этом «права и обязанности, принимаемые на себя каждой из сторон, как правило, различны, но они должны быть взаимно согласованы, должны в своей совокупности дать единый правовой результат» [3, с. 50]. Договор, заключаемый с представителем образовательной организации, не позволяет на согласованных условиях взаимно определить круг прав и обязанностей его сторон, так как они также нормативно зафиксированы. К тому же определяемая договором оплата труда представителя образовательной организации за счет средств соответствующего бюджета не предполагает возникновения или изменения правоотношений, так как юридическим фактом их возникновения является правовой акт государственного органа об утверждении состава конкурсной (аттестационной) комиссии государственного органа, издаваемый до заключения этого соглашения. Таким образом, заключаемый договор не обладает свойствами юридического факта.

Единственное из условий рассматриваемого договора, как правило, соблюдаемое его сторонами на практике, является форма сделки. Однако заключенный в соответствии со ст. 161 ГК РФ в письменной форме договор ввиду его несоответствия вышеобозначенным нормативно установленным требованиям влечет недействительность данной сделки с момента ее совершения (п. 1 ст. 167 ГК РФ).

Таким образом, рассматриваемый договор является примером ненадлежащего заимствования частноправовых конструкций в отрасль публичного права, что обусловливает необходимость внесения изменений в законодательство о гражданской службе, предусматривающих привлечение независимых экспертов для формирования конкурсных (аттестационных) комиссий государственного органа на основе их личного представительства в деятельности данных комиссий. При этом законодательно также должны быть определены квалификационные требования, предъявляемые к независимым экспертам, ключевым из которых, на наш взгляд, должно выступать наличие у физического лица свидетельства об аккредитации на осуществление деятельности в качестве независимого эксперта в вопросах, связанных с гражданской службой9.

Оплата труда данных экспертов, полагаем, должна производиться не на основании заключенного с ними договора, а на основании правового акта органа по управлению государственной службой. При этом его издание должно основываться на представлении государственного органа, отражающего место, время начала и окончания участия независимого эксперта в деятельности конкурсной (аттестационной) комиссии данного государственного органа. Выплата вознаграждения независимому эксперту из бюджета соответствующего уровня, как полагаем, должна осуществляться исключительно органом по управлению государственной службой.

Представленный механизм оплаты труда независимых экспертов позволит не только решить обозначенные выше проблемы правовой реализации рассматриваемого договора, но и обеспечить привлечение наиболее профессиональных, объективно независимых экспертов, желающих участвовать и реализовывать свой потенциал в деятельности конкурсных (аттестационных) комиссий государственных органов.