О некоторых аспектах имущественных отношений в сфере деятельности гражданской авиации

В условиях продолжающегося развития в Российской Федерации институтов рынка частная собственность начинает приобретать все большее значение для процессов становления и развития новых экономических отношений. В сравнении с советским периодом хозяйствования отношения собственности в России претерпели существенные изменения и ее формы пополнились муниципальной собственностью, а также частной и иной собственностью юридических и физических лиц. В настоящее время государственная форма собственности уже утратила свое первенство и перестала быть единственной основой для производства различных видов материальных благ.

Произошедшие радикальные изменения в российской экономике не обошли стороной и транспортную отрасль и оказали большое влияние в том числе на деятельность различных предприятий гражданской авиации. При переходе на новые рыночные отношения на воздушном транспорте в связи с радикальным изменением государственной экономической модели в новом российском государстве на повестке дня стояла первостепенная задача незамедлительного передела собственности, что предполагало появление новых типов собственников, в том числе в сфере деятельности гражданской авиации. Фактическим началом формирования новых имущественных отношений в деятельности хозяйствующих субъектов гражданской авиации следует считать принятие в сентябре 1992 года Правительством Российской Федерации документа «Особые условия акционирования и приватизации аэропортов» [1].

На первом этапе формирования новых имущественных отношений предстояло решить проблему разделения советских унитарных авиапредприятий, которые объединяли летно-технический комплекс и аэропортовые службы. За основу было принято намерение создать на базе имеющегося в составе авиапредприятий имущественного комплекса, находящегося в государственной собственности, как минимум двух самостоятельных предприятий (авиакомпанию и аэропорт). Третьим субъектом хозяйственной деятельности, имеющим большое значение для обеспечения воздушных перевозок, стали авиапредприятия, обслуживающие воздушное движение в районе аэродромов, а также в зонах и на маршрутах в пределах воздушного пространства Российской Федерации.

В новом Воздушном кодексе Российской Федерации (далее – ВК РФ), принятом взамен Воздушного кодекса СССР, законодатель вполне определенно обозначил свои подходы к новым имущественным отношениям. Так, в соответствии со статьей 7 «Принадлежность имущества авиации» ВК РФ к имуществу гражданской авиации были отнесены воздушные суда, аэродромы, аэропорты, технические средства и другие, предназначенные для обеспечения полетов воздушных судов, виды имуще- ственных объектов. Было определено, что имущество гражданской авиации может находиться в государственной или муниципальной собственности, а также в собственности физических и юридических лиц. При этом право собственности на объекты Единой системы организации воздушного движения может принадлежать только Российской Федерации. Ограниченным в гражданском обороте в том смысле, в котором это подразумевается в пункте 2 статьи 129 «Оборотоспособность объектов гражданских прав» Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), было определено имущество аэродромов гражданской авиации, находящееся в государственной или муниципальной собственности. По этой причине оно не могло быть отчуждено в собственность физических или юридических лиц 1.

Наиболее сложные проблемы при организации авиаперевозочной деятельности в новых реалиях рыночных отношений возникли преимущественно в деятельности аэропортов, которые должны были использовать для обеспечения полетов большое количество движимого и недвижимого имущества – как находящегося в собственности аэропорта, так и принадлежащего государству. В связи с этим на первом этапе раздела имущества советской государственной компании «Аэрофлот» гораздо быстрее происходило создание частных авиакомпаний, имущество которых формировалось преимущественно за счет передаваемых в их собственность воздушных судов и необходимого для выполнения авиаперевозок оборудования.

Принятый 21 декабря 2001 года Федеральный закон № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» в отличие от уже упомянутых нормативных актов, касающихся приватизации, уже содержал некоторые нормы, имеющие непосредственное отношение к реформе в сфере воздушного транспор- та. Так, в пункте 3 статьи 28 «Отчуждение земельных участков» этого закона было указано, что «собственники объектов недвижимости, расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом».

Эта норма, на мой взгляд, имела (и имеет) значение как основание для возможного выкупа у государства земельных участков, на которых расположены взлетно-посадочные полосы и другие аэродромные сооружения. При этом, однако, следует учитывать, что приватизация этих объектов допускается только в отношении малых аэродромов гражданской авиации (категории «Е»), так как в соответствии с пунктом 2.1.20 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2284 [6] «аэродромы федерального значения (классов А, Б, В, Г и Д в соответствии с принятой классификацией)» должны оставаться в федеральной собственности, так как их приватизация запрещена.

Спустя несколько лет после начала приватизации наметились некоторые промежуточные итоги новой экономической политики государства в отношении воздушного транспорта. Как было отмечено в постановлении Правительства Российской Федерации № 1143 [7], с начала осуществления экономических реформ в транспортной отрасли были преобразованы в акционерные общества 3,9 тысячи государственных предприятий (70 процентов от их общего числа). Таким образом, на тот момент негосударственный сектор уже занял на транспорте доминирующее положение. К тому времени предприятиями негосударственных форм собственности на воздушном транспорте выполнялись 61 процент грузоперевозок и 59 процентов перевозок пассажиров. Однако износ основных производственных фон-

Эта норма была введена в 2006 году в статью 7 Воздушного кодекса Российской Федерации Федеральным законом от 18 июля 2006 года № 114-ФЗ.

дов авиапредприятий в условиях практического отсутствия поступления инвестиций в эти фонды составлял тогда примерно 65 процентов.

В 2007 году Министерством транспорта Российской Федерации была принята Концепция управления федеральным имуществом аэропортов гражданской авиации (см. [8]) на период до 2020 года. В преамбуле Концепции было констатировано следующее:

• •    состояние недвижимого имущества и оборудования аэропортов требует значительных инвестиций. При этом возможности государства осуществлять бюджетное финансирование работ по капитальному ремонту и развитию аэропортовой инфраструктуры гражданской авиации, износ которой оценивается на уровне 80 процентов, ограничены, поэтому необходимо использовать все возможности для привлечения в эту сферу частного бизнеса;

• •    существенное отставание уровня развития земельного законодательства Российской Федерации в части правового регулирования вопросов изъятия и предоставления земель для нужд Российской Федерации, в том числе для целей строительства (развития) аэропортов (аэродромов) гражданской авиации;

• •    существует неотложная необходимость формирования национальной аэропортовой сети, соответствующей международному принципу построения авиационных маршрутных сетей («звездообразная сеть»), которая потребует создания условий для привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики в федеральное имущество аэропортов (аэродромов) гражданской авиации.

В среднесрочной перспективе в Концепции предполагалось использовать два способа привлечения в федеральное имущество аэропортов (аэродромов) частных инвестиций:

• 1)    приватизация имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации;

• 2)    передача имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации юридическим лицам (стратегическим инвесторам, операторам, специализированным управляющим компаниям) во временное владение и (или) пользование или в доверительное управление.

Следует, однако, отметить, что в Концепции управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации нет достаточной ясности относительно того, насколько допустима приватизация находящихся в государственной собственности земельных участков, на которых расположены аэродромы (этот вопрос не прояснен до сих пор. Это связано с содержанием принятой в 2014 году новой редакции подпункта 7 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым земельные участки, предназначенные «для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации … воздушного транспорта, сооружений, навигационного обеспечения воздушного движения», ограничиваются в гражданском обороте 2. Таким образом, ситуация с судьбой земельных участков под аэродромами гражданской авиации (принимая во внимание содержание пункта 2 статьи 129 ГК РФ «Оборотоспособность объектов гражданских прав») представляется, по моему мнению, как минимум, не вполне понятной.

Следует также учитывать, что есть некоторое количество небольших аэродромов, находящихся в собственности муниципалитетов, которые, соответственно, должны быть учтены на балансах муниципалитетов. При этом отсутствие регистрации и кадастрового учета земельного участка, занимаемого аэродромом, не позволяет администрациям аэропортов заключать до-

Уместно заметить, что и эта норма Земельного кодекса Российской Федерации также нуждается в пояснении.

говоры аренды этих участков с собственниками (муниципалитетами).

Существует и такая проблема, как решение судьбы фактически брошенных аэродромов и неиспользуемых посадочных площадок (которые также входят в имущество аэропортов). При этом в России количество брошенных аэродромов или того, что от них осталось, превышает 1 000 (не считая посадочных площадок). И на эти объекты никогда не оформлялись права собственности. Однако в отношении этой недвижимости никто не принимает и, судя по всему, не собирается принимать какие-либо решения.

Еесть немало требующих решения вопросов и в отношении действующих аэродромов гражданской авиации. В соответствии со статьей 47 ВК РФ «При-аэродромная территория» в последней редакции от 1 июля 2017 года (введенной Федеральным законом от 1 июля 2017 года № 135-ФЗ [10]) территория аэродрома должна состоять из семи подзон. Причем только первая и вторая подзоны находятся в пределах охраняемого пространства аэродрома (внутри периметра его ограждения). Остальная территория (3–7 подзоны) представляет собой земельные участки, в отношении которых ВК РФ фактически устанавливает особый режим землепользования, в том числе с некоторыми ограничениями прав собственников этих участков. В пределах этих территорий (подзон), границы которых устанавливаются относительно контрольной точки аэродрома (далее – КТА), установлен целый ряд ограничений на виды хозяйственной деятельности, связанных с возможным запретом размещения в районе аэродрома объектов, превышающих уровень КТА более чем на 50 метров (на основе нормы пункта 61 постановления Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 года № 138). Кроме того, на основе подпункта «е» пункта 2 Правил, введенных постановлением Правительства Российской Федерации от 2 декабря 2017 года № 1460, установлен запрет на размещение в районе аэродро- мов объектов, способствующих привлечению и массовому скоплению птиц.

При этом, однако, практически неразрешимой проблемой является слабость правовых механизмов, позволяющих операторам аэропортов и гражданских аэродромов осуществлять контроль за действиями (или бездействием) собственников или законных владельцев земельных участков, расположенных на приаэродромной территории (3–7 подзоны аэродромов), в случаях если ими нарушаются правила безопасности полетов. Формальный запрет на некоторые виды деяний, угрожающих безопасности полетов воздушных судов, содержится в статье 11.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). Однако правоприменителями по этой статье, указанными в главе 23 КоАП РФ, являются территориальные органы Федерального агентства воздушного транспорта (ст. 23.42 КоАП РФ) притом что прямую ответственность за безопасность полетов несут операторы аэродромов и аэропортов. Кроме того, правоприменение затруднено имеющимися разночтениями в подзаконных нормативных актах Министерства транспорта и Правительства Российской Федерации.

Проблемой является и нахождение некоторых гражданских аэродромов в пределах городской черты крупных городов. Так, например, аэропорты Екатеринбурга и Иркутска практически уже находятся в окружении городской застройки, и выделение подзон этих аэродромов не имеет смысла, неконтролируемая жилая застройка приаэ-родромной территории привела к прекращению деятельности аэропорта «Быково» в Московской области, а свалки мусора вблизи международного аэропорта «Шереметьево» привлекают большое количество птиц, и это создает серьезную опасность для безопасности взлета и посадки воздушных судов (см. [14, с. 36]).

Для упорядоченности учета и последующего оформления имущественных прав на земельные участки, находящиеся в госу- дарственной собственности, при Министерстве транспорта Российской Федерации в статусе унитарного предприятия была создана Администрация гражданских аэропортов (аэродромов) (далее – ФГУП «АГА (А)») (см. [15]). Основной задачей этого предприятия является приведение в соответствие с требованиями Федерального закона от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» оценки стоимости государственного недвижимого имущества, которое ФГУП «АГА (А)» должно передавать в управление операторам аэропортов и аэродромов на основе заключаемых договоров аренды. В настоящее время в ведении ФГУП «АГА (А)» уже находятся более 80 аэродромов гражданской авиации, в том числе три крупнейших аэродрома Московского аэроузла.