О некоторых проблемах государственного финансового контроля

Важной функцией управления является контрольная функция. При этом, если функции непосредственного оперативного управления процессами и объектами может осуществлять и не собственник, то контроль за использованием собственности – главнейшая функция и задача собственника.

Эффективный собственник – тот, кто контролирует использование своей собственности, обеспечивает через функцию такого контроля необходимое эффективное оперативное управление.

Этот постулат очевиден и никем в современной научной и управленческой среде не оспаривается.

Вопрос состоит в том, как достичь эффективности контроля.

Это актуально для всех хозяйствующих субъектов, начиная от личных и домашних хозяйств и заканчивая транснациональными корпорациями, для всех эпох и общественно-экономических формаций.

Особенно это важно для государства в его управлении государственной собственностью. Её величина и важность в экономике предопределяют и важность государственного контроля за использованием и преумножением государственных активов, будь то государственное участие в хозяйствующих субъектах, государственное имущество или государственные фонды, в том числе главный из них – государственный бюджет.

В условиях современных товарно-денежных отношений функция контроля реализуется главным образом через финансовый контроль, что обусловлено экономической сущностью категории финансов, их распределительной и контрольной функциями.

Переход в начале 1990-х годов к либеральной экономической модели привёл к сокращению государственного сектора в экономике и уменьшению доли государственных расходов на развитие отраслей народного хозяйства. Обусловленный надеждой на саморегулирование экономики в условиях рыночной конкуренции переход государства к роли «ночного сторожа» сопровождался минимизацией государственного регулирования экономики, сокращением надзорных и контрольных функций. Были ликвидированы соответствующие государственные контрольные органы и структуры: ликвидировано контрольно-ревизионное управление (КРУ) Министерства финансов РФ с его сетью органов по всей стране вплоть до районов, ликвидированы контрольно-ревизионные отделы в отраслевых министерствах и ведомствах. При этом, если вопросы государственного финансового контроля за бюджетной сферой всё-таки остались функцией Министерства финансов РФ, Федерального казначейства, Росфиннадзора и бюджетных отраслевых министерств и ведомств, то вопросы государственного финансового контроля за деятельностью юридических лиц, в том числе и с государственным участием, реально большей частью (за исключением налогового, валютного и таможенного контроля) выпали из поля зрения государственных органов.

Государством были проведены изменения в законодательстве, согласно которым основой финансового контроля хозяйствующих субъектов должен был стать внутренний контроль (Федеральный закон "О бухгалтерском учете" от 06.12.2011. №402-ФЗ) и внешний независимый аудит (Федеральный закон "Об аудиторской деятельности" от 30.12.2008. №307-ФЗ), осуществляемый аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами.

Согласно п. 1 ст. 19 Федерального закона "О бухгалтерском учете" (далее - Закон) экономический субъект обязан организовать и осуществлять внутренний контроль совершаемых фактов хозяйственной жизни. В соответствии с п. 2 ст. 19 Закона экономический субъект, бухгалтерская (финансовая) отчетность которого подлежит обязательному аудиту, обязан организовать и осуществлять внутренний контроль ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской (финансовой) отчетности (за исключением случаев, когда его руководитель принял обязанность ведения бухгалтерского учета на себя). Вместе с тем обязанность осуществления внутреннего контроля не содержит чётких критериев и признаков его наличия, перечня методов и форм его осуществления, отсутствует обязательное требование создания специального подразделения внутреннего контроля. Размыто само понятие внутреннего контроля, вследствие чего на практике оказалось во многих случаях невозможным квалифицировать его наличие либо отсутствие. Нет и реально действующей ответственности за отсутствие такого контроля.

Во многом формальным мероприятием является и проведение внешнего аудита. Известно, что в соответствии с законом, аудит – это независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности (пункт 3 статьи 1 Закона №307-ФЗ). В самом этом определении заложено противоречие, так как любое мнение носит элемент субъективизма. Вряд ли способствует независимости аудита и объективности аудиторского заключения о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчётности и допускаемое законом совмещение у одного клиента проведения аудита и оказания ему же прочих связанных с аудиторской деятельностью услуг (пункт 7 статьи 1 Закона №307-ФЗ). Аудиторская деятельность осуществляется на основании стандартов аудиторской деятельности, допускающими применение выборочных методов, что позволяет при грамотном подборе проверяемых периодов, документов и операций давать заведомо ложные аудиторские заключения при правильно оформленной документации по аудиту и практическом отсутствии рисков у аудиторов быть привлечёнными к ответственности.

Реально рынок мало верит публикуемым аудиторским заключениям и материалам внутренних проверок внутреннего контроля. Не случайно при покупке бизнеса обязательным условием на практике является его всестороннее изучение и проверка потенциальными покупателями.

Конечно, практика показывает, что успешные предприниматели и бизнесмены необходимость внутреннего контроля отлично понимают и претворяют в жизнь, независимо от требования его наличия по законодательству. Серьёзные частные структуры и холдинги, как правило, организуют реально действенную систему внутреннего контроля принадлежащих им предприятий и организаций путём создания в составе управляющей компании специализированного контрольно-ревизионного подразделения, способного обеспечить проведение полной документальной ревизии деятельности проверяемого предприятия, а также проверку по любым вопросам его деятельности . Материалы проводимых этими подразделениями ревизий и проверок, как правило, являются коммерческой тайной и огласке не подлежат. Но именно по материалам таких проверок собственниками принимаются серьёзные решения вплоть до оргвыводов, смены руководства и привлечения сотрудников к разного вида ответственности, в том числе и к уголовной.

Официально достоянием публики становятся отчёты ревизионных комиссий и аудиторские заключения. Известно, что эти материалы не отличаются глубиной и полнотой проверок. Это и понятно: ревизионные комиссии, как правило, состоят из людей, труд которых в ревизионной комиссии не оплачивается, и которые проводят эту работу как правило на общественных или полуобщественных началах; аудиторские проверки заказывают и оплачивают руководители аудируемых предприятий и организаций, во многих случаях не заинтересованные в выявлении аудиторами допущенных ими нарушений в работе.

В силу всего изложенного эти установленные действующим законодательством формы контроля (внутренний контроль и внешний независимый аудит) во многом оказываются формальными и не обеспечивают действенного контроля за деятельностью предприятий и организаций. То же можно сказать и о ревизионных комиссиях.

По этой причине даже в системе государственных министерств и ведомств внутренний контроль получил реальное развитие не везде. Во многих государственных предприятиях он носит формальный характер и не осуществляется специальными подразделениями внутреннего контроля.

Между тем необходимость эффективного управления государственной собственностью предполагает наличие действенной системы контроля государством за её использованием. Перечисленные выше формы контроля такой действенности не обеспечивают.

Особенно важно обеспечить такой контроль за деятельностью государственных предприятий, государственных корпораций, государственных фондов, других юридических лиц с государственным участием, а также частных компаний, получающих в той или иной форме государственное финансирование (субсидии, инвестиции), являющихся исполнителями и соисполнителями по государственным контрактам.

Эта задача приобрела особую актуальность в связи с нарастанием роли государства в экономике, доля государственного сектора в которой в последние годы устойчиво увеличивается и в настоящее время существенно превышает долю частного сектора.

Встаёт вопрос: какой метод финансового контроля здесь применим, какой метод финансового контроля может обеспечить наиболее объективный и полный государственный финансовый контроль ?

На взгляд автора, ответ однозначен: это документальная ревизия финансово-хозяйственной деятельности. Этот метод последующего финансового контроля не содержит такого существенного недостатка всех других существующих методов, как выборочный характер проверяемых хозяйственных фактов, операций и документов. Не секрет, что именно возможность выборочного характера контроля и проверок создаёт возможность для проверяющих «уклоняться» (руководствуясь при этом разными интересами, в том числе и меркантильными) от выявления фактов нарушений требований законодательства, не замечать их путём исключения из проверяемого периода времени совершения нарушений либо путём исключения из перечня проверяемых объектов и операций тех объектов и операций, по которым были допущены нарушения. Сплошной характер документальной ревизии финансово-хозяйственной деятельности означает проверку всех документов и операций в проверяемом периоде; в этих условиях невыявление ревизором фактов нарушений будет означать только его некомпетентность или умысел. Таким образом, ответственность проверяющего за качество проверки резко возрастает.

Мы знаем, что неотвратимость наказания – важнейший принцип правосудия. Потенциальный преступник должен понимать, что если он сумел обмануть предварительный и текущий контроль, то это совсем не означает его безнаказанности, ибо сплошной документальный последующий контроль в виде ревизии финансово-хозяйственной деятельности имеет гораздо больше возможности выявить его нарушения и привлечь на основании материалов ревизии к ответственности.

Острая необходимость в возрождении института ревизии наблюдается и в правоохранительных органах. Известно, что до перестройки правоохранительные органы практиковали инициирование проведения ревизий в случаях, когда необходимо было подтвердить и легализовать имеющуюся оперативную информацию о хищениях и злоупотреблениях в экономической сфере. Такой симбиоз в деятельности правоохранительных и контрольно-ревизионных органов позволял существенно повысить выявление и раскрываемость преступлений, а также их доказательную базу и судебную перспективу.

Широкое распространение этого метода государственного финансового контроля способствовало бы и реальному решению особенно актуальной для нашей страны проблемы активизации борьбы с коррупцией и с хищениями бюджетных средств, позволило бы качественнее выявлять и документировать факты коррупции.

Весьма актуально было бы развитие института ревизии и для усиления противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма.

Особую остроту необходимость усиления государственного финансового контроля приобретает в нашей стране в связи с необходимостью бережного, рачительного расходования государственных ресурсов в связи с фактическим закрытием для России западных финансовых рынков в условиях экономических санкций и необходимостью увеличения расходов на оборону в условиях экономического, политического и военного давления стран НАТО и англо-саксонского мира.

Предложение автора не означает, конечно, что не нужно более применять другие методы финансового контроля (проверки, обследования, санкционирование операций, мониторинг и другие). Но сплошная документальная ревизия финансово-хозяйственной деятельности должна стать основным методом государственного финансового контроля.

Между тем в существующем законодательстве сам термин ревизии финансово-хозяйственной деятельности с начала 1990-х годов прошлого века и до сих пор практически не употребляется.

В основном действующем документе, регламентирующем бюджетное законодательство РФ - Бюджетном кодексе – этот термин в указанной редакции также не применяется. В статье 267.1. «Методы осуществления государственного (муниципального) финансового контроля» Кодекса в качестве таких методов перечислены проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций. При этом под проверкой понимается «совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период». Под ревизией понимается «комплексная проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности».

Как мы можем убедиться, приведённое определение ревизии слишком обще, неконкретно, допускает двойственность понимания и толкования своего содержания. Неприятие вызывает прежде всего толкование ревизии как некоего абстрактного действия по «изучению…». На взгляд автора, ревизия не может быть столь общим понятием, более характерным для научной терминологии. Ревизия – это чисто прикладное понятие. Это ревизия финансово-хозяйственной деятельности, которая выражается не в изучении, а в сплошной документальной проверке финансово-хозяйственной деятельности организации за проверяемый период на предмет соответствия этой деятельности действующему законодательству, при этом в обязательном порядке проверяются все документы по банковским счетам и по кассе, проверяются все договора, правоустанавливающие документы и все документы по движению активов и пассивов. Только ревизия финансово-

12 хозяйственной деятельности в наибольшей степени способна выявить нарушения законодательства.

Весьма актуален и вопрос практической организации контрольноревизионной работы, вопрос субъекта такого контроля. За последние 25 лет отсутствия практики такой работы утрачен бывший опыт и методология её организации.

В настоящее время для органов государственного (муниципального) финансового контроля, к которым согласно Бюджетному кодексу (статья 157) относятся Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Федеральное казначейство, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций) проведение ревизий не является основной деятельностью, контроль осуществляется данными органами в основном с применением других методов (выборочные проверки, обследования, мониторинг, санкционирование операций, анализ).

В связи с этим интересно рассмотреть доперестроечный опыт государственного финансового контроля с применением метода полной документальной ревизии финансово-хозяйственной деятельности.

В советское время проведением таких ревизий занимались специальные контрольно-ревизионные органы. Во главе этой работы стояло контрольноревизионное управление Министерства финансов, соответствующие КРУ были и в системе Министерств финансов республик в составе РФ, и в системе финансовых управлений краёв и областей. В составе финансовых отделов городских и районных исполнительных комитетов советов депутатов трудящихся существовали соответствующие отделы либо отдельные контролёры-ревизоры. Система КРУ имела двойное подчинение: с одной стороны, контрольно-ревизионные органы входили в состав соответствующего Министерства финансов либо финансового управления, с другой стороны, подчинялись соответствующему вышестоящему контрольноревизионному управлению. Существовали и контрольно-ревизионные отделы в отраслевых министерствах и ведомствах. Это позволяло обеспечить проведение единой государственной политики в области методологии и организации контрольно-ревизионной работы по всей стране, независимо от местных особенностей, и в то же время позволяло в необходимой мере учитывать эти особенности в работе.

При этом контрольно-ревизионные органы проверяли как бюджетные, так и хозрасчётные организации.

Целесообразно вернуть практику проведения ревизий финансовохозяйственной деятельности. Причём проведение таких ревизий следует практиковать не только в бюджетной сфере, но и в государственных предприятиях, государственных корпорациях, государственных фондах, других юридических лицах с государственным участием, а также в частных компаниях, получающих в той или иной форме государственное финансирование (субсидии, инвестиции), являющихся исполнителями и соисполнителями по государственным контрактам.

Комплексность проведения этих ревизий позволила бы привлекать к их проведению представителей разных контролирующих и надзорных органов, что существенно сократило бы совокупное время проведения разных проверок в организациях в отличие от существующей сейчас практики, когда представители разных контрольных и надзорных органов проверяют организации в разное время. При этом полный и сплошной характер документальной ревизии финансово-хозяйственной деятельности в отличие от выборочного характера практикуемых в настоящее время проверок позволяет резко поднять ответственность проверяющих за результаты проверки и в целом повысить действенность контрольно-ревизионной работы, достоверное отражение по итогам ревизий реальной ситуации с соблюдением законодательства на объектах проверки.

Правильной представляется практика проведения ревизий исполнения бюджетов районов и городов, которая проводилась бы комплексно, во главе с представителями государственных контрольно-ревизионных органов, в процессе которой проверялись бы не только организации бюджетной сферы, но и все другие организации, получавшие в проверяемом периоде бюджетное финансирование, на предмет выявления фактов хищений и нецелевого использования бюджетных средств.

Проведение таких ревизий целесообразно возложить на Федеральное казначейство как на орган, на который возложен предварительный и текущий контроль за выделением государственного финансирования, в том числе санкционирование расходов, производимых за счёт бюджетных средств.

Вторым возможным вариантом решения вопроса представляется воссоздание при Министерстве финансов специализированного органа по ведению контрольно-ревизионной работы (что-то вроде бывшего КРУ).

При должном подходе можно было бы провести это практически в рамках существующей численности, при условии, например, передачи в контрольно-ревизионные органы штатной численности ликвидированного Росфиннадзора.

Тот и другой вариант предполагает возложение на Министерство финансов РФ функции методологического руководства контрольноревизионной работой (в настоящее время Министерство практически отошло от этой деятельности). Представляется необходимым воссоздать и контрольно-ревизионные отделы в центральных аппаратах отраслевых министерств и ведомств, которые бы наряду с организацией и участием в проведении ревизий финансово-хозяйственной деятельности

15 подведомственных организаций и предприятий осуществляли бы и методологическое руководство этой работой в своих отраслях.

В любом случае необходимо создание единой централизованной государственной системы проведения документальных ревизий финансовохозяйственной деятельности организаций, принимающих в той или иной форме участие в расходовании бюджетных средств. Создание этой системы, по мнению автора, должно стать составной частью разрабатываемой в настоящее время приоритетной программы по направлению «Реформа контрольной и надзорной деятельности».

Необходимо внести соответствующие изменения в действующее законодательство.

Вся история государства российского свидетельствует о правильности такого подхода.

Только так государство сможет повысить эффективность управления государственной собственностью. Только через качественное улучшение финансового контроля можно повысить эффективность государственных расходов. Вопрос назрел, сложившаяся ситуация с расходованием бюджетных средств требует его решения.