О некоторых проблемах легитимации власти и властных решений в современной России

В последнее время учеными, политиками и журналистами на телевидении и радио, в Интернете и других средствах массовой информации к месту и не к месту стали использоваться слова «легальность», «легитимность» и «легитимация». Употребляя термин «легитимность» применительно к тому или иному правовому документу или государственному институту, авторы хотят подчеркнуть их законный характер, соответствующий требованиям конституционных норм, общепризнанным принципам и нормам международного права, а зачастую и установившимся в обществе нравственным и этическим нормам, интересам и потребностям населения. И наоборот, говоря о нелегитимности, пытаются продемонстрировать юридическую и социальную ущербность таких правовых актов и властных структур, их неправовой, противоречащий интересам граждан характер, что ведет к нарушению прав и свобод гражданина и человека. При недостаточной легитимности подчеркивается потребность ее усиления, то есть необходимость дальнейшей легитимации.

Термин «легитимность» произошел от латинского legitimus, то есть «соотносимый с законом, законный, правомерный» [1, c. 305]. Чаще всего в юридической, политологической и социологической литературе он используется для обозначения единения граждан с государством, согласия народа с властью, общенародного признания за властью права принимать обязательные для населения решения. Причем чем выше уровень легитимности власти, тем выше ее авторитет в глазах населения и, как следствие, выше уровень одобрения гражданами властных решений, которые добровольно, без какого-либо принуждения исполняют эти решения. А чем ниже степень легитимности, тем чаще государство отходит от демократических методов управления, вынуждено прибегать к использованию мер принуждения к гражданам для обеспечения реализации своих решений.

Понятие «легитимность» в указанном смысле в научный оборот впервые было введено видным немецким социологом М. Вебером. Он, в частности, отмечал, что важнейшим принципом легитимности является доверительное отношение людей к власти, вера в ее способность решать жизненные задачи. В то же время ученый признавал, что если власть будет опираться лишь на страх и силу, то ни о какой легитимности не может быть и речи [2; с. 212].

Таким образом, легитимность – серьезное требование к любой государственной власти для обеспечения признания и поддержки ее населением, важное условие исполнения гражданами принятых органами государственной власти решений. Утратив легитимность, государство не только теряет свой авторитет, в таком государстве существенно снижается эффективность управления, происходит отказ от демократических принципов, страдает режим законности, усиливаются репрессивные механизмы.

Легитимность следует отличать от «легальности». Тот же М. Вебер указывал, что легальность – это соблюдение неких процедурных правил, касающихся формирования и исполнения собственных решений со стороны государства как структуры неличностной власти. Он утверждал, что приказы и директивы являются строго формальными и не имеют какой-либо внутренней правильности, не могут быть оценены внешним субъектом [2, с. 237].

Тем самым легальность, в отличие от легитимности, чисто юридическое понятие, обозначающее формальное соответствие властных структур в плане их формирования и деятельности требованиям существующих правовых норм. Легальность власти не поддается оценке с позиций справедливости и нравственности. Между легальностью и легитимностью возможны нестыковки. Не исключены ситуации, когда властные структуры и принимаемые ими решения вполне легальны, но с точки зрения легитимности далеко не безупречны.

Практика показывает, что государство, прежде всего в лице его властных структур, нуждается в обеспечении своей легитимности, то есть в легитимации. Причем легитимация не единовременный акт, а, скорее, постоянный процесс поддержания качества власти, придания государственной власти особой ценности для граждан, выработки в общественном сознании идеи потребности в государстве, правильности принимаемых политических и правовых решений.

Современная российская власть и принимаемые ею решения также нуждаются в легитимации, особенно если это касается наиболее важных властных решений, которые могут вызвать неоднозначную реакцию в обществе, по-разному интерпретироваться различными политическими силами. В этих случаях властные структуры всячески стремятся «заручиться поддержкой» населения и политических сил, получить у них одобрение, используя при этом как чисто легальные, так и иные, в том числе не прописанные законодательно, следовательно, юридически не обязательные, приемы. Неслучайно ученые, занимающиеся проблемами легитимации, выделяют правовые и неправовые ее способы [3].

Наглядным примером усиления легитимации принимаемого властного решения может служить проведенное с 25 июня по 1 июля 2020 г. по инициативе Президента РФ общероссийское голосование по вопросу внесения изменений в Конституцию РФ. Организация такой процедуры законодательством не предусматривалась. Согласно ст. 136, входящей в гл. 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции» Конституции РФ, поправки к гл. 3–8 Основного закона вносятся в том же порядке, который предусмотрен для принятия федерального конституционного закона. Вступают в силу они только после одобрения законодательными органами региональной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации.

Таким образом, после всех необходимых, предусмотренных конституционными нормами процедур по принятию поправок в Конституцию РФ, было проведено еще и общенародное голосование или, как его обычно называют, «плебисцит», который по своему замыслу близок к референдуму, но под действие Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» не подпадает. В этой связи данное голосование проводилось по правилам, установленным Центральной избирательной комиссией.

По мнению Председателя Центризбиркома Э.А. Памфиловой, поправки в Конституцию и без проведения плебисцита были легитимны, поскольку приняты легитимно сформированным российским парламентом и одобрены двумя третями легитимно образованных законодательных органов власти российских регионов. Поэтому, по словам главы ЦИК, с большим уважением нужно отнестись к воле Президента России услышать еще и мнение народа. Э.А. Памфилова также признала легитимность и самого процесса организации голосования [4].

Как усиливающий легитимацию принимаемого властного решения можно оценить и направленный Президентом РФ в Конституционный Суд РФ запрос от 14 марта 2020 г. о соответствии Конституции России не вступивших в силу положений Закона РФ о поправке к Конституции страны. В запросе, в частности, содержалась просьба разрешить вопросы о конституционности так называемого «обнуления» сроков действующего президента, о конституционности проведения всенародного голосования по поправкам к Конституции. Заметим, по действующему законодательству направления такого запроса в федеральный орган конституционной юстиции не требовалось.

В своем заключении Конституционный Суд России указанные в запросе положения Закона о поправке к Конституции страны и намечен- ное всенародное голосование оценил как соответствующие Основному закону Российской Федерации1.

Тем самым признание Конституционным Судом РФ соответствующими Конституции страны ключевых конституционных изменений и конституционности намеченного всенародного голосования, а также порядка проведения самого плебисцита означает не что иное, как усиление легитимации вносимых изменений в Конституцию России, которые и без того, как уже указывалось, были вполне легитимными.

Результаты данного голосования (почти 78 % высказались за изменения, вносимые в Конституцию) наглядно показали факт одобрения населением предложенных изменений конституционных норм и, несомненно, способствовали повышению легитимности обновленной Конституции РФ.

Имеются положительные примеры легитимации принимаемых властных решений и на региональном уровне. Так, указом Главы Республики Башкортостан от 12 декабря 2018 г. № УГ-308 было принято решение о создании геопарка «Торатау»2, а постановлением Правительства Республики Башкортостан от 2 сентября 2020 г. статус особо охраняемой природной территории регионального уровня был присвоен шихану (отдельно стоящей горе) Куштау, находящемуся на территории Ишимбай-ского района республики3. Принятию указанных решений предшествовало широкое обсуждение данных вопросов в средствах массовой информации экологами, общественниками и промышленниками республики, даже определенное «противоборство» с представителями Башкирской со- довой компании, которая поначалу рассматривала Куштау как сырьевую базу для производства соды. Несомненно, присвоение шиханам Башкортостана статуса особо охраняемых территорий, чего требовали экологи и общественность республики, придало названным властным решениям, да и самой республиканской власти дополнительную легитимность, авторитет и поддержку местного населения.

Вместе с тем нужно признать, что легитимность властных решений, принимаемых в нашей стране вследствие излишней «закрытости» и недемократичности, не всегда высока. Так, на наш взгляд, если бы региональная власть всегда при принятии важных решений, касающихся прав, свобод и жизненных интересов местного населения, предварительно обсуждала бы с народом эти решения, удалось бы избежать многих проблем, связанных с недовольством местных жителей, что в конечном счете повысило бы авторитет власти и обеспечило народную поддержку.

В настоящее время после внесения серьезных изменений в Конституцию России, видимо, последуют процедуры пересмотра отдельных положений конституционного законодательства субъектов Российской Федерации. Так, в одном из своих интервью радиостанции «Эхо Москвы» в Республике Башкортостан заместитель Председателя Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан Р.М. Ахмадинуров заявил, что и в Башкортостане поставлена задача по внесению некоторых изменений в свою Конституцию. Думается, это разумно, поскольку конституционные новшества федерального уровня, среди которых есть и напрямую касающиеся субъектов Федерации, должны найти отражение в региональном конституционном законодательстве. В этой связи хотелось бы предложить некоторые конституционные поправки, направленные в том числе на дальнейшую легитимацию существующих конституционных норм и самой региональной власти.

Во-первых, как показывает анализ, в отличие от Конституции РФ, которая, как уже отмечалось, была принята на общероссийском референдуме, действующие конституции и уставы субъектов Российской Федерации принимались в обычном порядке региональными парламентами. В этом плане порядок их принятия мало отличается от порядка принятия обычных законов субъектов Федерации. Также существует более простая, по сравнению с федеральным уровнем, процедура внесения изменений в учредительные документы субъектов Российской Федерации.

В связи с этим, учитывая особое место конституций и уставов субъектов Российской Федерации в региональном законодательстве, их высшую юридическую силу в системе нормативных правовых актов ре- гионов, на наш взгляд, было бы целесообразно в обновленной Конституции Республики Башкортостан предусмотреть особую, более усложненную и демократическую (предусматривающую опрос населения) процедуру принятия этого учредительного документа и внесения в него поправок. Думается, это придаст конституционным положениям еще большей стабильности, что, как известно, является важнейшим требованием к конституционному законодательству вообще.

Во-вторых, назрела необходимость по аналогии с соответствующими положениями российской Конституции предусмотреть в Конституции Республики Башкортостан две разновидности республиканских законов: текущие и конституционные, принятие которых прямо предусматривается Конституцией республики. Разрабатывать и принимать последние следует по более усложненной процедуре, что придаст им более высокую юридическую силу.

Важность придания более высокой юридической силы предлагаемым конституционным законам Республики Башкортостан обусловлена имеющимися фактами нестыковок между отдельными законами республики. С подобными фактами автор настоящей статьи неоднократно сталкивался во время работы в Конституционном Суде Республики Башкортостан.

В-третьих, в целях дальнейшего повышения легитимности конституционного законодательства республики, обеспечения соответствия вновь вводимых в Конституцию Башкортостана поправок Конституции РФ, федеральному законодательству, общепризнанным принципам и нормам международного права, правам и свободам человека и гражданина, по нашему мнению, было бы оправданным определенное расширение полномочий Конституционного Суда Республики Башкортостан за счет наделения его полномочиями предварительного нормоконтроля применительно к содержанию проектов законов о внесении изменений в Конституцию Республики Башкортостан. Думается, приведенный в настоящей статье положительный опыт предварительного рассмотрения Конституционным Судом РФ законопроекта о поправках к Конституции России с большой пользой мог бы быть использован в тех российских регионах, где учреждены конституционные и уставные суды.

Таким образом, в современных российских условиях, связанных с экономическими трудностями, вызванными мировой коронавирусной пандемией, непростой международной обстановкой, падением цен на энергоносители, социальными проблемами в стране, вынужденным проведением не всегда популярных среди населения реформ, нерешенными экологическими вопросами, государственная власть нуждается в легитимации. Для обеспечения поддержки населением властных решений как на федеральном, так и на региональном уровнях нужны, прежде всего, открытость власти, диалоги с населением, серьезная разъяснительная работа по поводу тех или иных властных решений. Это в полной мере касается и законотворчества, и в первую очередь совершенствования конституционного законодательства, стоящего на защите прав, свобод и интересов граждан.