О некоторых проблемах обеспечения социальных прав граждан в Российской Федерации

Обеспечение социальных прав граждан – важнейшее условие функционирования государства как истинно социального. Согласно ст. 7 Конституции РФ, Россия – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека [2]. Таким образом, Конституция РФ возлагает на государство определенный объем обязательств в социальной сфере.

Под социальными правами человека обычно понимают закрепленные в нормах международного и внутригосударственного права возможности, которые реализуются в социальной сфере, гарантируют достаточный уровень жизни, отражают статус различных социальных групп, обеспечивают социальную свободу и социальную безопасность каждой личности, активную роль в осуществлении которых играет государство. К социальным правам относятся: право на достаточный уровень жизни, право на социальное обеспечение, право на справедливые условия труда, право на отдых, право на защиту материнства и детства, право на жилище, право на наивысший достижимый уровень физического и психичес- кого здоровья и право на благоприятную окружающую среду [13, с. 181, 184].

Само по себе теоретическое понимание и конституционно-правовое оформление рассматриваемой группы прав до настоящего времени вызывает немалые разногласия. В юридической литературе, как правило, выделяют три основных подхода к формулированию социальных прав на уровне конституций различных стран и их гарантированию:

• 1.    Первый подход можно назвать либеральным. В его рамках фактически не подразумевается отражение социальных прав в тексте конституции (ему соответствует Конституция США, Мальты и др.). Социальные права не относят к неотъемлемым правам человека.

• 2.    Второй подход противоположен первому. Согласно ему социальные права регламентируются законом и обеспечиваются ровно так же, как и иные виды прав: личные, политические, экономические и др. Данный подход нашел свое отражение в конституциях большинства демократических стран (Исландии, Италии, Дании, Греции, Португалии и др.), в том числе и в Конституции РФ.

• 3.    В соответствии с третьим подходом социальные права прописываются в конституции, но не обеспечиваются судебной защитой на одном уровне с гражданскими правами (Конституция Индии, Ирландии, Испании, Словакии). При этом судебной защите подле-

• жат лишь нормы соответствующих законов, а не самой конституции [1, с. 31–32].

В России социальные права конституционно провозглашены и формально обеспечиваются целым комплексом гарантий в соответствии с законом. Между тем существуют немалые проблемы в законодательстве и практике его применения в отношении обеспечения социальных прав граждан. Это вызвано проблемами в экономике, социальной сфере, недостаточным бюджетным обеспечением данных прав и др.

В качестве примера можно привести проблемы обеспечения права на государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, установление государственных пенсий и пособий (ч. 2. ст. 7 Конституции РФ) [2]. На сегодняшний день государственные расходы на вышеуказанные цели выведены за рамки государственного бюджета и осуществляются из средств государственных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и Фонда обязательного медицинского страхования. Наполнение данных фондов производится из взносов работодателей. Государство при этом гарантирует выплату определенного минимума. В остальном размер пенсионного обеспечения, пособия по уходу за ребенком зависит от дохода застрахованного лица. Государство также устанавливает порядок расчета размера причитающихся выплат.

В последнее время существенные изменения внесены в порядок исчисления пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, ежемесячного пособия по уходу за ребенком, установленный ст. 14 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» [6]. До вступления в силу Федерального закона от 8 декабря 2010 г. № 343-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством”» [8] пособия рассчитывались исходя из среднего заработка застрахованного лица, рассчитанного за последние двенадцать календарных месяцев, которые предшествовали месяцу на- ступления временной нетрудоспособности, отпуска по беременности и родам. После принятия указанных изменений расчет осуществлялся исходя из среднего заработка застрахованного лица, рассчитанного уже за два календарных года, которые предшествовали году наступления временной нетрудоспособности, отпуска по беременности и родам. Эти изменения нельзя считать шагом вперед в деле наиболее полного обеспечения права на социальную защиту несмотря на то, что по страховым случаям, наступившим до 1 января 2011 г., пособие исчисляется по новым правилам, только если размер пособия, рассчитанного по новым правилам, превышает размер соответствующего пособия, исчисленного ранее действовавшим способом.

До 2002 г. в России ни размер пособия по беременности и родам, ни размер среднего заработка ничем не ограничивался. Выплаты осуществлялись в размере 100 % от среднего заработка. При этом максимальный размер пособия после введения его ограничения составил 11 700 рублей. Ограничения в сфере социального страхования объясняются необходимостью предотвращения злоупотреблений со стороны работодателей. При этом Конституционный суд РФ признал право законодателя на изменения порядка социального обеспечения, но указал, что в результате нововведения ухудшилось положение женщин, чей средний заработок превышал установленные законодателем максимальные значения [10]. Соответственно, максимальный размер пособия постоянно индексируется. В 2006–2007 гг. он составлял 16 125 руб., в настоящее время – 38 562 руб. в месяц и рассчитывается по новым, описанным выше правилам.

Описанные изменения в области социального страхования свидетельствуют о том, что государство, выполняя свои обязательства по обеспечению данного социального права, имеет возможность регулировать и механизм выплат, и порядок их расчета, что неминуемо затрагивает уровень обеспечения социальных прав граждан.

При этом нужно иметь в виду, что основным источником доходов бюджета Фонда социального страхования РФ являются страховые взносы, уплачиваемые работодателем исходя из размера заработной платы работника, что за- менило единый социальный налог, рассчитываемый, впрочем, по той же принципиальной схеме. Таким образом, механизм обеспечения государством данной категории социальных прав состоит в установлении размера и порядка уплаты взносов работодателей, аккумулировании этих средств в рамках Фонда социального страхования и их перечислении работодателю для последующей выплаты работнику при наступлении страхового случая. Учитывая, что и работники, и работодатели могут участвовать в распоряжении средствами Фонда исключительно опосредованно (через свое представительство в государственных органах и деятельность различных институтов гражданского общества), заметим, что в дальнейшем вполне возможным и логичным развитием системы социального страхования может стать ее выход из публичной сферы в частноправовую. Это позволит гражданам использовать больше механизмов защиты своих прав, а работодателям даст уверенность в целевом расходовании перечисляемых ими средств. Защита гражданами своих прав в этом случае должна быть упрощена, при этом государство должно иметь широкие контрольные полномочия в этой сфере.

Примечательна ситуация, сложившаяся в сфере пенсионного обеспечения. В соответствии с Федеральным законом от 4 октября 2010 г. № 258-ФЗ «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2009 г.» [4], доходы указанного бюджета от размещения средств Пенсионного фонда Российской Федерации, сформированных за счет сумм страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, и доходы от временного размещения Пенсионным фондом Российской Федерации средств, сформированных за счет сумм страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, а также доходы от реализации (погашения) активов, приобретенных за счет средств пенсионных накоплений, составили отрицательные значения (-137 883,2 и -1 524 714,8 тыс. рублей соответственно). Таким образом, накопительный механизм пенсионного обеспечения, реализуемый посредством управления пенсионными накопления граждан государством, далек от эффективности, в отличие от управления негосударственными фондами. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2011 г. № 258-ФЗ «Об исполнении бюд- жета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2010 г.» [5], ситуация с доходами от размещения средств Пенсионного фонда Российской Федерации, сформированных за счет сумм страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, значительно улучшилась, однако в структуре доходов Пенсионного фонда РФ более 57 % составляют безвозмездные поступления, а 28 % – средства федерального бюджета, направленные на погашений дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ.

В сфере пенсионного обеспечения можно вести речь о социальных правах граждан исключительно в рамках начисления общего фиксированного базового размера трудовой пенсии по старости, источником которого являются средства федерального бюджета. Страховая часть пенсии зависит от заработной платы гражданина и добросовестности его работодателя, накопительная – от рациональной политики управляющей компании. При этом управление накопительной частью посредством государственной компании также не охватывается системой социальных прав, и рациональность размещения накоплений не может быть оспорена в судебном порядке.

В настоящее время на уровне исполнительной власти рассматривается несколько вариантов решения указанной проблемы и оптимизации пенсионной системы. Например, Министерством труда и социальной защиты разработан проект стратегии развития пенсионной системы Российской Федерации до 2030 г. [12]. Признавая, что в рамках пенсионной системы не достигнут требуемый международными стандартами коэффициент замещения, эксперты Минтруда считают, что инерционный сценарий развития пенсионной системы (сохранение существующей модели) в условиях действующего пенсионного законодательства неизбежно приведет к следующим социальноэкономическим последствиям:

• -    невозможности поддержания размера пенсий на социально приемлемом уровне и увеличению численности низкодоходных групп среди пенсионеров;

• -    недостаточности способов и механизмов формирования приемлемого уровня пенсионных прав для средне- и высокодоходных категорий граждан;

• -    отсутствию у работодателя мотивации к принятию мер, направленных на улучшение условий труда;

• - трансферт из федерального бюджета в пенсионную систему на период как минимум до 2030 г. будет превышать 2 % валового внутреннего продукта.

Указанные последствия могут негативно сказаться на уровне обеспечения социальных прав граждан в России. Существующие в настоящее время проблемы невозможно решить в рамках действующей системы пенсионного обеспечения. Причиной этому служит целый ряд факторов как внешнего, так и внутреннего по отношению к системе пенсионного обеспечения характера.

Также следует обратить внимание на возможность свертывания накопительной системы, о чем говорилось на конференции «Накопительное и добровольное пенсионное обеспечение 2012: новый период» [3]. В ходе дискуссии директором Департамента корпоративного управления Министерства экономического развития РФ было высказано мнение, что если 6 % взносов, направляемых в настоящее время на финансирование накопительной части пенсий, отменить и направить соответствующие денежные средства на распределительную составляющую, то на два-три года дефицит бюджета Пенсионного фонда РФ удастся залатать, но в перспективе дефицит еще больше увеличится. В этой связи с точки зрения обеспечения социальных прав граждан следует отметить проект изменений в законодательстве, предполагающий возможность гражданина отказаться от накопительной части пенсии и перевести свои накопления в распределительную систему, лишившись при этом права переводить свои накопления в негосударственные пенсионные фонды и обратно [3]. Учитывая природу накопительной части пенсионных взносов и тот факт, что размер данных накоплений, на наш взгляд, изначально не гарантируется государством напрямую, а следовательно, не может быть обеспечен в рамках социальных прав граждан, представляется, что в случае передачи указанных накоплений в распределительную систему природа накоплений изменится и государственная деятельность по их распределению может в полной мере счи- таться деятельностью по обеспечению социальных прав граждан.

Вышеупомянутая стратегия развития пенсионной системы предусматривает следующие направления ее реализации:

• -    совершенствование тарифно-бюджетной политики;

• -    преобразование системы досрочных пенсий в направлении переложения обязанностей по их финансированию на работодателей;

• -    реформирование института накопительной составляющей пенсионной системы в направлении ее трансформации в систему добровольного пенсионного страхования в рамках гражданско-правовых отношений;

• -    развитие корпоративного пенсионного обеспечения;

• -    совершенствование системы формирования пенсионных прав;

• -    совершенствование системы управления обязательным пенсионным страхованием;

• -    развитие международного сотрудничества в сфере пенсионного обеспечения [12]. Справедливо заметить также, что тем или иным изменением в системе социальной защиты, которая, как представляется, должна обладать достаточной степенью гибкости, может и в определенных условиях должна быть дана правовая оценка на предмет соответствия таких изменений установленным Конституцией РФ и международными правовыми актами социальным правам граждан.

Право на социальное обеспечение, частью которого, по мнению большинства исследователей, является право на получение пенсии в размере, не ниже установленного уровня прожиточного минимума [13, с. 233], обеспечивается в России начислением, выплатой и индексацией общего фиксированного базового размера трудовой пенсии по старости, который без учета надбавок в настоящее время (на 1 апреля 2012 г.) составляет 3 278, 59 руб. [7]. В связи с этим, на наш взгляд, нельзя говорить о том, что в данной сфере социальные права граждан обеспечиваются в полном объеме.

Как уже отмечалось, обеспечение социальных прав государством напрямую зависит от уровня его экономического развития. Ев- ропейские страны, принявшие на себя значительный объем социальных гарантий, но не обладающие достаточной экономической мощью, в итоге столкнулись со значительными проблемами в социальной сфере. В России, экономическое благополучие которой в настоящее время напрямую зависит от спроса на энергоносители, повышение размера социальных гарантий возможно в условиях диверсификации экономики.

16 июня 2009 г. вступил в силу Федеральный закон Российской Федерации от 3 июня 2009 г. № 101-ФЗ «О ратификации Европейской социальной хартии (пересмотренной) от 3 мая 1996 г.» [9]. Ратификация позволяет говорить о приближении России к «социальным стандартам уровня и качества жизни, за которые несет ответственность государство» [11, с. 3]. Говорить при этом о фактической реализации принципов, изложенных в указанном международно-правовом документе, однако, не стоит. Действительно, набор социальных гарантий вполне соответствует принятому в Европе, а вот их размер с учетом всех возможных индексаций ему не соответствует. Как справедливо замечает О. Понятовская, «даже ратифицировав Социальную хартию, еще рано почивать на лаврах» [11, с. 5].

Специфика социальных прав, на наш взгляд, состоит в том, что корреспондирующие им обязанности государства гораздо шире, чем в случае с иными правами. В объем этих обязанностей входит не только и не столько прямое обеспечение тех или иных благ, а формирование всей государственной политики в целях достижения такого уровня экономической стабильности, при котором прямое обеспечение социальных прав граждан будет возможно с минимальной угрозой для национальной экономики. И это, в свою очередь, станет условием недопущения резкого ограничения социальных прав.

Таким образом, говорить о социальном государстве можно лишь тогда, когда государство обладает достаточно мощным экономическим потенциалом, позволяющим избежать ограничения социальных прав граждан в условиях неблагоприятной экономической ситуации. В нашей стране эта задача реализуется за счет создания определенных «подушек безопасности» из сверхприбылей от продажи энергоресурсов. Однако эта политика может быть оправдана лишь в случае признания ее временного характера – до построения действительно конкурентоспособной и стабильной экономической и финансовой системы.