О некоторых проблемных аспектах правоприменения положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства на современном этапе

На конституциональном уровне в отечественном праве закреплен ряд положений, посвященных отправлению правосудия в Российском государстве1. Среди положений, характерных практически для каждой правовой системы, можно выделить, что права и свободы граждан находятся под защитой судов и в тех случаях, когда на них посягают органы публичной власти всех уровней (в том числе муниципального). За реализацию данных норм в рамках отечественного правового поля отвечает преимущественно Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), который был интегрирован в систему судебных механизмов по осуществлению правосудия в государстве в 2015 г.2

Как отмечает Р.О. Опалев, «в результате принятия КАС РФ понятие административного судопроизводства впервые приобрело определенное правовое содержание» (Опалев, 2022: 28). Вместе с тем, как показывает правоприменительная практика, а также различные теоретические исследования, несмотря на 11-летнюю историю существования, данный механизм не лишен недостатков. Ряд авторов высказывались против принятия КАС РФ (Боннер, 2016; Сахнова, 2016).

Отличительной особенностью КАС РФ является предметное регулирование различных категорий дел. Одной из наиболее востребованных категорий выступает оспаривание актов, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц, которая получила предметную регламентацию в гл. 22 КАС РФ3. Нельзя переоценить значение данной категории, а также наличия у нее предметной регламентации в процессуальном законодательстве. Во-первых, подобные дела относительно других категорий, предусмотренных в кодексе, встречаются чаще других административных споров. Во-вторых, рассматриваемая категория имеет большую социальную значимость, поскольку посредством использования правовых механизмов, регламентированных в обозначенной главе, осуществляется защита прав и законных интересов граждан – физических лиц.

С принятием отдельного процессуального кодекса у отечественного законодателя появилось, безусловно, гораздо больше возможностей для того, чтобы споры, связанные с публичноправовой сферой, получили более предметную регламентацию в силу их специфики (Старилов, 2019: 51). Отличительной особенностью данных споров является то, что для очевидно более слабой стороны, которой нередко выступает гражданин, предусмотрен ряд процессуальных послаблений, а некоторые процессуальные нормы направлены на компенсацию разницы в объективных возможностях эффективно реализовывать право на судебную защиту.

Административное судопроизводство использует смешанный подход к вопросу о распределении бремени доказывания по делу. С одной стороны, существует общая норма п. 1 ст. 62 КАС РФ, предусматривающая, что каждая сторона доказывает те обстоятельства, на которых основана ее процессуальная и материальная позиция по делу. С другой – в этом же пункте указано, что кодексом может оговорен иной порядок распределения бремени доказывания по делу.

Дела, связанные с оспариванием актов и действий органов публичной власти, а также их должностных лиц, являются исключением из общего правила, предусмотренного указанной нормой. Так, согласно положениям ст. 226 КАС РФ, административный истец, который обратился с иском к органу публичной власти или его должностному лицу, должен доказывать ограниченный спектр юридически значимых для разрешения дела обстоятельств. Среди них факт нарушения прав и законных интересов заявителя, а также сроки предъявления искового заявления. В свою очередь, на ответчика как на профессионального участника судебного разбирательства административно-процессуальное законодательство накладывает более объемное и сложное по содержанию бремя доказывания. В частности, ответчику необходимо доказать, что оспариваемые действия или решения были реализованы в пределах компетенции законодателя, процедура принятия решений (если она предусмотрена законом) была соблюдена, также следует подтвердить основания, которые обусловливают принятие оспариваемого решения или действия.

Вместе с тем нередко акты и действия (бездействие) органов публичной власти и их должностных лиц так или иначе сопряжены с последствиями, обусловленными гражданско-правовым регулированием. Кроме того, процессуальный закон не запрещает обращаться в суд за защитой прав и законных интересов лицам с несколькими исковыми требованиями, связанными между собой, но подлежащими рассмотрению в разных процессуальных порядках. Например, гражданин или организация вправе предъявить иск со множеством взаимосвязанных требований, но часть из них в силу правил о разграничении подсудности подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, а другая – уже в порядке административного судопроизводства. Однако в подобной ситуации, когда требования являются взаимосвязанными, но часть из них подлежит рассмотрению по правилам Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК РФ), а другая – по правилам КАС РФ, все они рассматриваются в рамках гражданского судопроизводства, если их разделение невозможно. Такие положения закреплены в п.1 ст. 33.1 ГПК РФ и п. 1 ст. 16.1 КАС РФ1.

Следовательно, если часть требований, которые подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства, будут переданы на рассмотрение в рамках гражданского судопроизводства, то возникает вопрос: возможно ли применение специальных норм гл. 22 КАС РФ в гражданском процессе по принципу lex specialis derogat generali (приоритет специальной нормы над общей) в отношении требований, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства, или судам необходимо руководствоваться исключительно положениями гражданского судопроизводства. Данная проблема, безусловно, является основной в анализируемом контексте, но вместе с тем далеко не единственной. От ответа на этот вопрос зависит, например, то, каким образом суд будет подходить к распределению бремени доказывания по делу при изучении требований, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства, если бы они были заявлены раздельно: согласно общим правилам, предусмотренным ст. 56 ГПК РФ (каждая сторона доказывает те обстоятельства, на которых сформированы ее требования или возражения), или в соответствии со специальными нормами, отраженными в ст. 226 КАС РФ.

Кроме специальных правил о распределении бремени доказывания, дела, подлежащие рассмотрению в порядке гл. 22 КАС РФ, также характеризуются спецификой в части пределов судебного разбирательства. Так, положения п. 3 ст. 62 и ст. 226 КАС РФ, находящиеся в системной взаимосвязи и нормативном единстве, определяют, что при рассмотрении дел об оспаривании актов и действий органов публичной власти и их должностных лиц суд не связан теми доводами, которые содержатся в предъявленном административном исковом заявлении, и проверяет ряд обстоятельств (ч. 9, 10 ст. 226 КАС РФ), подлежащих доказыванию по данной категории дела в полном объеме. Именно в положениях о том, что суд не связан доводами, которыми оперирует административный истец, в полном объеме реализуются принципы состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (ст. 6 КАС РФ), что нехарактерно для урегулирования споров по правилам гражданского судопроизводства.

Как и в случае с применением специальных правил о распределении бремени доказывания, вопрос о пределах судебного разбирательства в гражданском процессе относительно требований, которые могли быть рассмотрены отдельно в порядке административного судопроизводства, остается открытым. Ни один из исследуемых процессуальных законов не позволяет найти однозначный ответ на него. Кроме того, данный вопрос остался без внимания как Конституционного Суда РФ, так и Верховного Суда РФ.

Необходимо учесть два аспекта. Первый заключается в буквальном толковании имеющихся положений о «процессуальном переходе». Второй – в системном анализе процессуального законодательства и конституционных норм. Подобная ситуация является примером дуализма права и буквы закона, заключающегося в несовпадении их природы (Сорокин, 2021).

С одной стороны, исходя из буквы закона, положения ст. 16.1 КАС РФ говорят о следующем. Если произошел «процессуальный переход» от КАС РФ к ГПК РФ, то применяются правила последнего. В соответствии с буквальной оценкой рассматриваемой нормы ответ очевиден: никакие специальные нормы, предусмотренные гл. 22 КАС РФ, при переходе к рассмотрению по правилам гражданского судопроизводства судом применяться не могут. С другой стороны, если толковать ситуацию с точки зрения духа закона, то ответ будет противоположным. Одна из задач административного судопроизводства – защита частных прав и законных интересов в сфере публичных правоотношений. Это коррелирует с конституционными положениями о том, что акты и действия публичных субъектов подлежат возможному обжалованию в судебном порядке. На прямую связь положений ч. 2 ст. 46 Конституции РФ с административным судопроизводством указано в п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 361. Таким образом, гарантии судебной защиты от неправомерного поведения публично-правовых субъектов в отечественной правовой системе реализуются именно посредством правовых механизмов административного судопроизводства.

В современной российской юридической науке также сложилась однозначная позиция, что одной из основных функций административного судопроизводства является именно защита граждан и организаций от неправомерных действий и решений органов публичной власти всех уровней и их должностных лиц (Уткин, 2021).

В изучаемом контексте необходимо обозначить положения в части распределения бремени доказывания по делам аналогичной категории, но рассматриваемым в порядке Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ)2. Так, согласно ч. 5 ст. 200 АПК РФ, основное бремя доказывания при оспаривании действий и решений органов публичной власти и их должностных лиц по искам частных субъектов возлагается именно на первых. Таким образом, даже в процессе с профессиональными участниками (в арбитражном судопроизводстве по данной категории будет именно такой состав, поскольку с одной стороны, как правило, находятся субъекты предпринимательской деятельности, а с другой – представители органов публичной власти) все равно применяются «льготные» правила для субъектов, не обладающих публичными функциями. Кроме того, при рассмотрении этой категории дел суд также не связан заявленной квалификацией спорных правоотношений и представленными доводами.

Обратимся к ранее действовавшей «дореформенной» редакции ГПК РФ в аспекте регламентации вопросов, связанных рассмотрением споров с публично-правовыми субъектами, а именно к ст. 246 и 249 ГПК РФ. Из анализа данных норм следует, что ранее гражданско-процессуальное законодательство по анализируемой категории споров с публичными субъектами также предусматривало применение судами «льготных» для частноправовых субъектов правил распределения бремени доказывания, а также положения о том, что суд не связан заявленными доводами.

Как ранее отмечалось, в соответствии с буквальным толкованием п. 1 ст. 33.1 ГПК РФ и п. 1 ст. 16.1 КАС РФ специальные нормы гл. 22 КАС РФ не могут быть применены, поскольку не предусматривают оговорок об их использовании при «процессуальном переходе» от административного судопроизводства к гражданскому. Но в правоприменительной практике встречаются прецеденты, на основании анализа которых можно сделать вывод, что применение специальных норм при оспаривании действий и решений субъектов публичной власти не исключается.

Так, истцы обратились в районный суд с исковым заявлением, которое содержало два требования: одно из них (связанное с оспариванием действий судебного пристава-исполнителя) в случае самостоятельного оспаривания подлежало бы рассмотрению в порядке административного судопроизводства, второе (а точнее их совокупность) заключалось в признании недействительным торгов, договора купли-продажи и реституции спорного имущества3. Вторая группа заявленных требований согласно правилам о разграничении подсудности между административным и гражданским судопроизводством может быть рассмотрена исключительно по правилам последнего. По мнению районного суда, поскольку из существа спора следует, что разделение требований невозможно, то иск подлежит рассмотрению именно по правилам гражданского судопроизводства. Вместе с тем суд в мотивировочной части решения указал, что «процессуальный переход» не исключает применения норм административного судопроизводства в части заявленных требований об оспаривании действий судебного пристава-исполнителя. При этом судом данный вывод сделан без какой-либо предметной ссылки на нормы процессуального права. Вопрос о том, какими именно положениями руководствовался суд, остается открытым.

Таким образом, после выделения административного судопроизводства в отдельный кодифицированный акт по делам, связанным с оспариванием действий и решений публично-правовых субъектов, в случае, если заявлены неотделимые друг от друга требования гражданско- и административно-правового характера, для истцов, не обладающих публичными функциями и полномочиями с процессуальной точки зрения в части распределения бремени доказывания и пределов судебного разбирательства, ситуация ухудшилась относительно ранее действующего процессуально-правового регулирования рассматриваемых вопросов.

В связи с этим полагаем целесообразным внесение изменений как в гражданско-процессуальное, так и в административно-процессуальное законодательство, устанавливающих дополнительные особенности рассмотрения по правилам гражданского судопроизводства той части исковых требований, которая рассматривалась бы при самостоятельном их предъявлении в порядке административного судопроизводства, а именно по правилам гл. 22 КАС РФ. Данные особенности заключаются в том, что при рассмотрении такого рода требований в рамках гражданского судопроизводства суду надлежит применять нормы распределения бремени доказывания и пределы судебного разбирательства в отношении соответствующих требований, которые предусмотрены гл. 22 КАС РФ.

Дела, связанные с оспариванием действий и актов публичных субъектов, характеризуются относительно сокращенными сроками предъявления исковых требований. Согласно ст. 219 КАС РФ такой срок составляет три месяца. Вместе с тем положения данной нормы предусматривают, что срок обращения с иском по данной категории дел может быть восстановлен судом в случае, если гражданин обжаловал спорный акт или действие органа публичной власти в порядке подчиненности, но обращение не было рассмотрено либо было рассмотрено с нарушением регламентированных действующим законодательством сроков. Данные обстоятельства свидетельствуют о наличии уважительных причин пропуска срока для предъявления иска. Кроме обозначенных обстоятельств, уважительными могут быть признаны и другие. С одной стороны, законодатель обозначил отдельные причины уважительности пропуска сроков, оставляя простор для судейского усмотрения, делая анализируемый вопрос открытым. С другой стороны, представляется спорной законодательная формулировка, что даже при наличии упомянутых уважительных причин нерассмотрения или задержки в рассмотрении жалобы в порядке подчиненности вышестоящими органами суд вправе восстановить срок для оспаривания действий или актов органов публичной власти в судебном порядке.

Также необходимо отметить и положения абз. 5 п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 г. № 21, которые практически полностью дублируют содержание ст. 219 КАС РФ с одним отличием. Высшая судебная инстанция дополнительно указывает на то, что при отказе в удовлетворении жалобы в порядке подчиненности частноправовому субъекту суд может расценить данное основание для восстановления срока для судебной защиты как ува-жительное1. Вместе с тем следует учитывать, что в рассматриваемом документе говорится лишь о возможности восстановления срока, а не о том, что срок для судебного оспаривания подлежит восстановлению в описанных случаях.

Используемый в п. 7 ст. 219 КАС РФ подход, заключающийся в том, что лишь суд вправе восстановить срок при наличии обозначенных причин, ставит под сомнение целесообразность оспаривания актов и действий публично-правовых субъектов в порядке подчиненности. Такая ситуация обусловлена тем, что гражданин или другой частный субъект, не обладающий властными или публичными функциями, желающий воспользоваться административным порядком разрешения спора посредством обращения в вышестоящие инстанции органов публичной власти (если инстанция не будет рассматривать его жалобу в порядке подчиненности или рассмотрит ее с нарушением законодательно установленных сроков), не может гарантированно позже воспользоваться судебной защитой, которая предусмотрена положениями гл. 22 КАС РФ.

В подобной ситуации вышестоящие инстанции органов публичной власти при поступлении к ним жалоб в порядке подчиненности на нижестоящие органы или должностных лиц могут злоупотреблять тем, что срок при пропуске подачи частноправовым субъектом в связи с оспариванием действий или актов органов публичной власти в порядке подчиненности может и не быть восстановлен судом. Кроме того, частный субъект, зная о таких рисках, не станет после неэффективного оспаривания в административном порядке обращаться за судебной защитой.

На наш взгляд, субъективное судебное усмотрение является явно избыточным, когда при отказе или ненадлежащем рассмотрении жалобы в порядке подчиненности суд может восстановить срок для обращения за судебной защитой в порядке, предусмотренном гл. 22 КАС РФ, а не обязан это сделать. Используемый подход создает правовую неопределенность для непрофессиональных участников судопроизводства, которым изначально в силу объективных причин сложнее реализовывать и защищать свои права относительно структур публичной власти. Действующая редакция несовершенна именно с точки зрения законодательной техники. В связи с этим возникает ряд вопросов о целесообразности существующего подхода.

В контексте современных реформ процессуального законодательства, а также ряда смежных сфер, которые направлены на оптимизацию судопроизводства, снижение нагрузки на судебную систему, популяризацию институтов досудебного урегулирования споров, рассматриваемая проблема приобретает особую актуальность и значимость. Кроме того, для некоторых категорий дел, подлежащих рассмотрению в порядке гл. 22 КАС РФ, соблюдение досудебной процедуры оспаривания обязательно, например такие требования установлены для налоговых споров. Решить данную проблему может указание в ст. 219 КАС РФ, что пропущенный для обращения в суд гражданином или организацией срок в связи использованием досудебного обжалования подлежит восстановлению.

Подводя итог, выделим следующие проблемы и пути совершенствования правоприменения гл. 22 КАС РФ.

• 1.    Правовая неопределенность при «процессуальном переходе». При рассмотрении смешанных споров (административных и гражданских требований) по правилам ГПК РФ возникает правовая неопределенность в части применения специальных норм гл. 22 КАС РФ. Буквальное толкование п. 1 ст. 33.1 ГПК РФ и п. 1 ст. 16.1 КАС РФ исключает применение специальных норм о распределении бремени доказывания и пределах судебного разбирательства, предусмотренных КАС РФ при переходе к рассмотрению дела по правилам ГПК РФ по сравнению с порядком, предусмотренным КАС РФ, что ухудшает процессуальное положение граждан и организаций и ставит под сомнение эффективность конституционных гарантий судебной защиты в подобных делах от действий органов публичной власти (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ). Решением этой проблемы является дополнение ст. 33.1 ГПК РФ и ст. 16.1 КАС РФ следующими положениями: при рассмотрении в порядке гражданского судопроизводства требований, которые при самостоятельном заявлении подлежали бы рассмотрению по правилам гл. 22 КАС РФ, суд применяет правила о распределении бремени доказывания и пределах судебного разбирательства, предусмотренные КАС РФ.

• 2.    Излишнее судейское усмотрение при восстановлении срока на обжалование. Формулировка п. 7 ст. 219 КАС РФ (суд вправе (а не обязан) восстановить срок для судебного оспаривания при ненадлежащем рассмотрении жалобы в порядке подчиненности) создает правовую неопределенность и снижает стимулы граждан к использованию досудебного порядка разрешения споров. На наш взгляд, решением этой проблемы является закрепление в п. 7 ст. 219 КАС РФ и п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 г. № 21 следующих положений: если административный истец обжаловал оспариваемые решение, действие (бездействие) в порядке подчиненности, а его жалоба не была рассмотрена, была рассмотрена с нарушением установленного срока либо в удовлетворении было отказано, срок обращения в суд подлежит восстановлению.