О некоторых вопросах формирования понятийного аппарата права социального обеспечения

Совершенствование социально-обеспечительного законодательства, повышение его качества невозможно без серьезных доктринальных исследований. В полной мере это относится к терминологической составляющей отрасли, ее понятийному аппарату. И хотя обозначенные вопросы всегда находились в центре внимания научного сообщества, уровень терминологической проработанности права социального обеспечения вряд ли можно признать удовлетворительным. Характерное для современного этапа развития ситуативное законодательное реагирование, приобретшее в последние годы массовый характер, лишь усугубляет обозначенные проблемы, выводит их на новый качественный уровень.

Адресованные чрезвычайно широкому кругу субъектов, в первую очередь гражданам, большинство из которых не имеет юридической подготовки, законодательные акты в сфере социального обеспечения далеко не всегда соответствуют базовым требованиям, закрепленным теорией права (логичность, простота и ясность, отсутствие правовой неопределенности и двусмысленности законодательных формулировок). Материалы судебной практики свидетельствуют о том, что сложности с пониманием и применением социально-обеспечительного законодательства существуют даже у судейского корпуса.

С сожалением следует признать, что регулятивные свойства нормативных правовых актов в сфере социального обеспечения и отдельных социально-обеспечительных норм по-прежнему остаются на достаточно низком уровне ввиду правовых коллизий, пробелов, нарушений правил юридической техники. Значительно снижают эффективность социально-обеспечительного регулирования и дефекты конструирования отраслевого терминологического аппарата.

Т. К. Миронова, исследуя новации в понятийном аппарате права социального обеспечения, раскрывает отдельные проблемы, сопутствующие его развитию, к числу которых автор относит «узкоцелевой характер» внедряемых понятий (определений), «размывание» базовых понятий ввиду появления их «аналогов», формирование тенденции неоправданного расширения отраслевого понятийного аппарата посредством введения чуждых отрасли терминов и понятий и, безусловно, отсутствие единообразия терминов и понятий [10, с. 154].

Системность – важнейший признак понятийного аппарата любой отрасли права. С. Ю. Головина справедливо утверждает, что понятийный аппарат – не простой набор терминов и их определений, а совокупность взаимоувязанных, согласованных и соподчиненных понятий, каждое из которых имеет свое место и назначение [6, с. 22].

Вместе с тем понятийный аппарат права социального обеспечения, к сожалению, таким качеством не отличается. Неясности и неточности, смешение понятий, противоречия в формулировках статей и отсутствие терминологического единства в понятийном аппарате права социального обеспечения негативно влияют на качество нормативных правовых актов. Все это снижает уровень формальной определенности норм, содержащихся в них, что не только существенно осложняет правореализационный процесс, но и может привести к ошибкам в правоприменительной деятельности.

Сказанное в полной мере можно отнести к законам, закрепляющим «демографические меры социального обеспечения» [1, с. 68], их число постоянно возрастает, происходит своеобразное накопление «ошибок-отклонений» от исходных ключевых понятий, в связи с этим проблема определенности содержания последних вышла на качественно новый уровень.

Поскольку объектом предоставляемых социально-обеспечительных благ является семья, полагаем необходимым обратиться к проблемам правоприменения, которые возникают в связи с использованием в праве социального обеспечения данного понятия, а также смежного понятия «член семьи».

Понятия «семья», «член семьи» закреплены в Семейном кодексе Российской Федерации (далее – СК РФ), Жилищном кодексе Российской Федерации (далее – ЖК РФ), в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее – ГК РФ) и ряде других нормативных правовых актов1. В каждом из них в данные понятия имеют разное значение [11, с. 59]. При этом легальная дефиниция закреплена лишь в Федеральном законе от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»2 (далее – Закон № 134-ФЗ).

Таким образом, следует согласиться с позицией тех авторов, которые полагают, что понятия «семья», «член семьи» являются межотраслевыми [11, с. 59], т. е. используются различными отраслями права применительно к конкретному кругу общественных отношений, которые они регулируют. Соответственно, такие понятия могут иметь различное содержание, зависящее от сферы правового регулирования, в которой они используются.

По словам Е. А. Токаревой «основная задача правоприменителя при работе с межотраслевыми понятиями (терминами) заключается в определении приоритетной принадлежности термина к определенной отрасли права. Системность понятийного аппарата и терминологии должна исключать придание одному и тому же понятию (термину) самостоятельных и несовпадающих значений» [11, с. 60].

Обращение ученых к проблеме использования межотраслевых понятий (терминов) в праве социального обеспечения заслуживает положительной оценки. Вместе с тем некоторые положения приведенных рассуждений носят дискуссионных характер. По справедливому утверждению С. Ю. Головиной, большинство терминов понимаются правильно благодаря контексту, в котором они употребляются [6, с. 14]. Поэтому понятия не должны рассматриваться в отрыве от той правовой среды, в которой они используются. Она же, в свою очередь, будет различна в зависимости от конкретной отрасли права. Более того, не всегда получается выдержать однородность содержания тех или иных понятий (терминов) даже в рамках одной отрасли права. Примером тому может служить понятие «стаж».Оно известно и трудовому праву, и праву социального обеспечения. Однако его наполнение будет зависеть именно от среды (отрасли), в которой он используется. И даже в праве социального обеспечения понятие «стаж» может иметь разное содержание (например, страховой стаж для целей пенсионного обеспечения и страховой стаж для целей выплаты пособия по временной нетрудоспособности). Указанное обстоятельство еще раз подчеркивает необходимость проведения комплексного исследования обозначенной проблематики.

Право социального обеспечения является частью отечественной системы права, поэтому оно оперирует различными понятиями (терминами), первоначально выработанными иными отраслями права (например, трудового, административного, семейного права и др.). Анализ социальнообеспечительного законодательства позволяет прийти к выводу, что использование межотраслевых понятий (терминов) в праве социального обеспечения возможно следующими способами:

• 1.    Синонимичное использование понятий (терминов). В таких случаях терминология, закрепленная в социально-обеспечительном законодательстве, тождественна содержанию понятия, используемого в иной отрасли права. В частности, смысл терминов «опека» или «доверенность» в праве социального обеспечения соответствует содержанию данных понятий, закрепленных в ГК РФ.

• 2.    Использование понятия в другом значении, чем то, что используется в других отраслях права. Например, термин « злоупотребление со стороны пенсионера » (ст. 29 Федерального закона от 28 декабря 2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях»³), аналогичен понятию « злоупотребление правом », которое содержится в ГК РФ (ст. 10). Вместе с тем его содержание имеет другое значение, отличное от частноправового [8, с. 155–166].

• 3.    Употребление специальных понятий, которые первоначально были разработаны на базе понятийного аппарата иной отрасли права (например, «социальный страховой риск»).

Приведенные механизмы закрепления в отраслевом законодательстве межотраслевых терминов и их использование справедливо не только применительно к рассматриваемым понятиям «семья», «член семьи». В целом в настоящее время проблематика межотраслевого взаимодействия права социального обеспечения, а также формы его выражения представляется чрезвычайно актуальной не только для отраслевой науки, но и практики.

До настоящего времени не выработан единый подход к решению вопроса о формулировке понятия «семья», универсального для всех отраслей права, а также унификации круга лиц, которые относятся к ее членам. Данное обстоятельство осложняется еще и тем, что понятие

«семья», «член семьи» используется и за пределами правового поля. Всецело заслуживает внимания утверждение С. Ю. Головиной, согласно которому «чем большее распространение имеет слово в обыденной жизни, тем меньше единства в понимании его содержания и роли в правовой норме» [5, с. 4]. Сторонники единства понятийного аппарата указывают на необходимость осуществления правовой охраны семьи4, при которой обеспечивалось бы единство регулирования правоотношений, в которых используются данные понятия [7, с. 116–117; 11, с. 60–62; 13, с. 2–6]. Однако каждая из отраслей права, оперирующих данными понятиями, преследует свои цели правового регулирования. Поэтому выработать единое для всех отраслей права определение указанного понятия достаточно сложно (и вряд ли необходимо). Вместе с тем это не оправдывает того обстоятельства, что в рамках одной отрасли права (и даже одного института!) данные понятия могут иметь разное содержание.

Для уяснения спорных вопросов, возникающих при использовании понятий «семья», «член семьи» в праве социального обеспечения, высшими судебными инстанциями неоднократно давались соответствующие разъяснения. Так, согласно постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации»5 (далее – постановление Пленума ВС РФ № 14) при определении круга лиц, относящихся к нетрудоспособным иждивенцам собственника жилого помещения, следует руководствоваться пп. 2 и 3 Закона № 173-ФЗ. Данные разъяснения отсылают нас к нормативному правовому акту, являющемуся базовым в другой отрасли права. Аналогичная отсылка содержится и в п. 33 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 января 2010 г. № 1 «О применении судами гражданского законодательства, регулирующего отношения по обязательствам вследствие причинения вреда жизни или здоровью гражданина»6.

Конституционный Суд Российской Федерации в п. 6.1 постановления от 19 июня 2002 г. № 11-П путем использования отсылки к ст. 7 Закона № 125-ФЗ уточнил смысл и содержание понятий «иждивение» и «нетрудоспособный член семьи». Последний пример касается исключительно общественных отношений, связанных с применением Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»7 (далее – Закон № 1244-1) и не применим к иным общественным отношениям. Сказанное может служить дополнительным аргументом в пользу того, что даже в рамках одной отрасли термины могут иметь различное значение. Отличие может быть обусловлено особым статусом пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС, чрезвычайностью обстоятельств, в связи с которыми умер (погиб) кормилец. Таким образом, разные подходы законодателя к определению содержания того или иного термина в праве социального обеспечения объясняются рядом факторов, ключевым из которых является конкретный круг однородных общественных отношений, при регулировании которых данный термин используется.

Понятия «семья», «член семьи» в социальнообеспечительном законодательстве применяются для нормативного закрепления круга лиц, которые имеют право на тот или иной вид социального обеспечения [3, с. 215], что выступает юридически значимым обстоятельством для предоставления пенсии по случаю потери кормильца8, страховых выплат в случае смер- ти застрахованного лица в рамках обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний9, ежемесячной денежной компенсации, выплачиваемой нетрудоспособным членам семьи в случае смерти граждан, которым при жизни полагались компенсация в возмещение вреда, причиненного здоровью в связи с радиационным воздействием чернобыльской катастрофы, а также ряд иных мер социальной поддержки10, ежемесячной компенсации за потерю кормильца – участника ликвидации последствий чернобыльской катастрофы11 и др.

Однако круг таких лиц на сегодняшний день не является унифицированным. Так, для получения пенсии по случаю потери кормильца необходимо наличие родственной связи с умершим. Вместе с тем право нетрудоспособных иждивенцев на получение страховых выплат в случае смерти застрахованного лица в обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний возникает у них независимо от степени родства или свойства с умершим кормильцем.

Приведенные законодательные различия применительно к определению круга лиц в сходных общественных отношениях не вполне оправданы, о чем уже говорилось в научной литературе [7, c. 205, 214–215]. В соответствии со ст. 1088 ГК РФ в случае смерти кормильца право на возмещение вреда имеют любые нетрудоспособные лица, состоявшие на иждивении умершего и ставшие нетрудоспособными в течение определенного периода после его смерти. По справедливому замечанию Е. Г. Азаровой, «частные лица несут ответственность перед более широким кругом лиц, нуждающихся в материальной поддержке, чем государство, отказывающее некоторым гражданам в праве на пенсионное обеспечение лишь на том основании, что формально не признает их членами семьи» [2, с. 126]. По данному вопросу требуется более гибкий подход законодателя, с помощью которого в пользу граждан могла бы решиться проблема отказов в назначении указанных видов социального обеспечения. Например, в случае совместного проживания родителей с вдовой умершего сына (в связи с уходом за совершеннолетним нетрудоспособным лицом) или в случае смерти брата, сестры, дедушки или бабушки, являющихся кормильцами для лиц, у которых имеются трудоспособные родители [2, с. 121–122]12.

Наконец, понятиями «семья» и «член семьи» оперирует и Федеральный закон от 28 декабря 2017 г. № 418-ФЗ «О ежемесячных выплатах семьям, имеющим детей»13 (далее – Закон № 418-ФЗ). Достаточно высокий размер выплаты семьям в связи с рождением (усыновлением) первого ребенка (далее – ежемесячная выплата) может улучшить материальное положение семей, подпадающий под критерии нуждаемости, установленные законом. Однако невозможно обойти отдельные недостатки названного нормативного правового акта. В частности, в Законе № 418-ФЗ отсутствуют основания для отказа в назначении указанных выплат, положения, которые устанавливали бы ответственность граждан за предоставление заведомо недостоверных сведений, а также нормы, регулирующие порядок и основания восстановления пропущенного срока, установленного ч. 2 ст. 2 Закона № 418-ФЗ. В связи с этим Минтруд России был вынужден издать разъяснения по вопросам применения отдельных положения названного закона по истечении всего лишь трех месяцев с момента вступления его в силу14.

Сложность вызывает и определение состава семьи для расчета среднедушевого дохода семьи при назначении ежемесячной выплаты. Так, в состав семьи, учитываемый при данном расчете, включаются родители (усыновители), опекуны ребенка, в связи с рождением (усыновлением) которого у гражданина возникло право на получение ежемесячной выплаты, супруги родителей несовершеннолетних детей и несовершеннолетние дети (ч. 10 ст. 4 Закона № 418-ФЗ). В законе также перечислены лица, чей доход не принимается во внимание при расчете среднедушевого дохода семьи (ч. 11 данной статьи).

Из буквального толкования этих положений следует, что сведения о доходах должны представляться в отношении каждого из родителей ребенка. При таком подходе непонятно, необходимо ли представить сведения о доходах одного из родителей, если он уклоняется от обязанностей по воспитанию ребенка. Как представить данные сведения, если его место жительства неизвестно? Следует ли принимать во внимание доходы отца, если он не состоит в браке с матерью ребенка?

На данные вопросы правоприменительная практика не может дать однозначный ответ15.

Согласно позиции Минтруда России Закон № 418-ФЗ не содержит в качестве условия назначения ежемесячной выплаты факт совместного проживания родителей ребенка, поэтому при раздельном проживании лиц, указанных в ч. 10 ст. 4 Закона № 418-ФЗ, их доходы подлежат учету при назначении ежемесячной вы-платы¹⁶.

Судебная практика занимает иную позицию по данному вопросу. Так, Судебная коллегия по гражданским делам Омского областного суда указала, что при определении среднедушевого дохода семьи подлежат учету доходы конкретной семьи, проживающей совместно и ведущей общее хозяйство¹⁷. Даная позиция была поддержана Верховным Судом Российской Феде-рации¹⁸.

Приведенная судебная практика интересна также тем, что суды, используя аналогию права, ссылались на различные нормативные правовые акты, содержащие понятие «семья». Например, в мотивировочной части судебного решения Судебная коллегия по гражданским делам Омского областного суда использовала положения абз. 2 подп. «б» п. 11 постановление Пленума ВС РФ № 14, конкретизирующего, кто считается членами семьи собственника жилого помещения. Однако это вступает в противоречие с позицией Верховного Суда Российской Федерации, в соответствии с которой круг членов семьи, связанных правами и обязанностями, определяется в зависимости от целей правового регулирования в различных отраслях права19. Закон № 418-ФЗ не допускает прямого применения норм жилищного законодательства ввиду отсутствия отсылочных норм и различных целей правового регулирования, поэтому при разрешении спора о предоставлении ежемесячной выплаты ссылка на постановление Плену- ма ВС РФ № 14 недопустима. Более оправдано использование понятия «семья», закрепленное в Законе № 134-ФЗ20. В Законе № 418-ФЗ имеется норма, отсылающая к указанному нормативному акту (ст. 1).

Неоднозначность судебной практики, складывающейся по данному вопросу привела к переосмыслению законодательной позиции. Так, в настоящее время Минтруда России разработан проект Методических указаний по осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации и города Байконура переданных им полномочий Российской Федерации по назначению и осуществлению ежемесячной выплаты в связи с рождением (усыновлением) первого ребенка21 (далее – Методические рекомендации). В пункте 14 Методических рекомендаций закреплено, что в составе семьи не учитываются родители, фактически не проживающие совместно с ребенком, не ведущие совместное хозяйство (не состоящие в браке), а также их супруги. Представляется, что поскольку данная уточняющая процедуру порядка назначения ежемесячной выплаты норма адресована не только правоприменителям, но и гражданам, она должна содержаться не в подзаконном нормативном акте, целью принятия которого является издание обязательных указаний по осуществлению переданных полномочий, а в самом Законе № 418-ФЗ. Также возможно было бы закрепить ее в Порядке осуществления ежемесячных выплат в связи с рождением (усыновлением) первого ребенка и (или) второго ребенка, обращения за назначением указанных выплат, а также перечня документов (сведений), необходимых для назначения ежемесячных выплат в связи с рождением (усыновлением) первого и (или) второго ребенка22, тем более что основное назначение данного нормативного правового акта заключается как раз в определении процедуры (порядка) назначения ежемесячной выплаты.

Следует отметить, что в социально-обеспечительном законодательстве понятие «семья» в различных нормативных правовых актах раскрывается различными способами. Ю. В. Васильева отмечает, что «понятия чаще всего определяются при помощи обобщенной формулы (через род и видовое отличие), казуистического перечня или их комбинирования» [4, с. 339].

Так, в ранее упомянутом Законе № 134-ФЗ используется родовидовой способ закрепления понятия «семья». В новейших нормативных правовых актах социально-обеспечительного законодательства, содержащих понятие «семья»23 законодатель отошел от указанного подхода, избрав казуистический способ раскрытия данного понятия путем закрепления перечня лиц, входящих в ее состав. Представляется, что выбор такого подхода обусловлен преимущественным использованием данной нормы в процедурных правоотношениях (в частности, при определении состава семьи для расчета среднедушевого дохода семьи). Вместе с тем рассматриваемое понятие напрямую влияет и на определение права граждан посредством установления нуждаемости заявителя, которая в свою очередь определяется через величину среднедушевого дохода семьи.

Выбор законодателем такого приема раскрытия содержания понятия «семья» не вызывает каких-либо возражений, поскольку в социальнообеспечительном законодательстве казуистические определения встречаются достаточно часто. Однако использование двух разных способов (родовидового и казуистического) применительно к одному и тому же понятию, которое используется в однородных правоотношениях и применяется для сходных целей правового регулирования представляется не вполне оправданным. Данное обстоятельство еще раз подчеркивает отсутствие единства понятийного аппара-

Трудовое право, право социального обеспечения та и системности социально-обеспечительного законодательства.

Сказанное вызывает обеспокоенность и в ситуации, когда на федеральном уровне закреплены нормы, не раскрывающие содержания используемых в них понятий. Так, в п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации»24 имеется понятие «нуждающаяся в поддержке семья»25. В данной норме одновременно закреплено и неунифицированное понятие «семья», и критерий нуждаемости. Указанное обстоятельство привело к существенному различию содержания нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в связи с чем семьи с детьми в различных регионах оказались в неравных условиях [1, с. 69; 12, с. 159–164].

Более того, бессистемность и даже хаотичность использования понятийного аппарата в законодательстве о социальном обеспечении прослеживается и на примере терминологии, обозначающей социальные выплаты, адресованные семьям с детьми. Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»²⁶ закреплена система государственных пособий гражданам, имеющим детей. Они, как самостоятельный вид социального обеспечения, обладают рядом признаков – срочный, возмездно-неэквивалентный характер, наличие определенной целевой направленности (возмещение утраченного заработка, трудового дохода либо компенсация дополнительных расходов) [9, с. 44].

Новейшее социально-обеспечительное законодательство, закрепляющее отдельные выплаты семьям, имеющим детей, именует аналогичные социально-обеспечительные предоставления по-разному. В частности, уже ранее упомянутое ежемесячное пособие, ежемесячная денежная выплата на ребенка в возрасте от трех до семи лет включительно, хотя по существу их правовая природа более тяготеет к пособиям. Тем более, что критерий нуждаемости, который объединяет названные ежемесячные выплаты, известен и некоторым пособиям, в частности, пособию на ребенка.

Понятийный аппарат любой отрасли права является инструментом, обслуживающим отрасль права и обеспечивающим своеобразный фундамент эффективного правоприменения. Как и отрасль права в целом, используемые в ее рамках понятия, термины и дефиниции не выступают статичным явлением, они подвержены изменениям, обусловленным различного рода факторами (экономическими, политическими, идеологическими и др.). К сожалению, немалое значение играют и субъективные факторы – ошибки и дефекты законотворческой техники. Уточнение в социально-обеспечительном законодательстве понятий «семья», «член семьи» могло бы существенно упорядочить практику предоставления отдельных социально-обеспечительных благ. Полагаем, что решение обозначенных в данной статье проблем заключается в унификации отраслевой терминологии, которая – в идеале – может быть осуществлена с помощью кодификации отраслевых источников, необходимость которой обсуждается в научной литературе достаточно давно, но до сих пор не получила своего реального воплощения.