О необходимости совершенствования организационно-методических основ реализации федеральных целевых программ

Императивным фактором регионального развития в современных условиях становится, на наш взгляд, повышение уровня государственного управления, важнейшей функцией которого является планирование. Обеспечение высокой эффективности государственного управления экономикой напрямую связано с развитием функций регионального управления. В российских условиях государственное управление экономикой зачастую принимало и принимает форму государственного регулирования. Однако, если исходить из сущности самого понятия «регулирование», то оно в своей основе не предполагает использования плановых начал в управлении. В то же время, как показывает практика, существует достаточно тесная взаимосвязь между результативностью социально-экономической политики региона и планированием: чем более выражены плановые начала в управлении, тем более ощутимы позитивные результаты его социально-экономического развития *.

В этом контексте интерес представляет определение региона с институциональной точки зрения — как «минимально необходимого уровня “интервенционистского государства”», то есть минимально необходимой территории, которой могут быть предоставлены полномочия планирования и прогнозирования своего собственного развития.

Таким образом, активное использование обновленных форм государственного управления региональным развитием, таких как сценарное прогнозирование, стратегическое планирование и целевое программирование, является в современных условиях требованием императивного порядка.

Территориальное программирование включает разработку программ развития экономической и социальной сферы региона, являясь важным инструментом стратегического планирования. Программно-целевой подход в практике государственного управления, правового и экономического регулирования хозяйственных процессов предусматривает согласование интересов государства, региональных властей и хозяйствующих субъектов, рациональное сочетание принципов стратегического планирования и рыночных методов хозяйствования.

Программно-целевой подход при формировании базовых политик региона учитывает отраслевой, территориальный аспекты, но, главное, он реализует программно-проблемный аспект, являясь эффективным средством централизованного управления решением крупных проблем, не устраняемых в инерционном режиме функционирования региональной системы, то есть традиционными методами.

Программа — это комплекс локализованных во времени и пространстве конкретных непротиворечивых мер, ориентированных на достижение качественно и количественно определенных показателей регионального развития. В качестве инициаторов постановки наиболее масштабных проблем для решения их программно-целевыми методами могут выступать любые физические и юридические лица. Каждая целевая программа, согласно типовому макету, должна иметь паспорт, который содержит следующие сведения: наименование программы, анализ причин возникновения проблем, требующих про- граммно-целевого решения; перечень государственных заказчиков, основных разработчиков и исполнителей программы; цель, задачи, сроки реализации, основные направления, объемы средств и источники финансирования, ожидаемые конечные результаты, система управления, контроля и коррекции, расчетные приложения2.

Применение программно-целевого метода требует не только глубокого знания, понимания его природы и сущности, но и умения творчески использовать данный метод в конкретных ситуациях, вырабатывая детальные технологические процедуры составления программ и их реализации в соответствии с принципами программно-целевой методологии.

Программно-целевой метод может и должен быть использован, если проблема не устраняется в процессе естественного функционирования системы, а наоборот, обладает тенденцией к обострению. Вследствие этого необходимо принять специальные программные меры, сконцентрировать усилия, мобилизовать ресурсные возможности в интересах решения проблемы в течение определенного срока.

Использование программно-целевого метода применительно к региональным системам исходит из необходимости придания как можно более высокого уровня конкретности, количественной определенности постановке программных целей. В то же время программно-целевой метод допускает постановку целей в качественной формулировке, не обладающих четким числовым выражением, но достаточно ясных, чтобы представлять собой целевые ориентиры, по которым можно устанавливать требуемую направленность программных действий3.

Цепная система программ, образующая программный «ствол», пронизывающий всю экономику страны, позволяет способствовать проведению единой государственной социально-экономической политики на всех уровнях управления хозяйством. Распространение государственной поддержки территориальных программ на все таксономические уровни следует рассматривать не как «откачку» финансовых ресурсов государства в нижние программные слои, а как его стремление способствовать решению программных проблем на всех уровнях и территориях4.

К числу особенностей территориальных программ (ФЦП) относятся: 1) они обла- дают более четко выраженной социальной ориентацией, направленностью на решение социальных проблем, и в этом проявляется естественное свойство усиления социальных аспектов программ по мере снижения уровня управления, на котором разрабатывается программа; 2) территориальные программы социально-экономической направленности носят ярко выраженный комплексный характер в том отношении, что они ориентированы на решение демографических проблем, обеспечение занятости в регионе, охрану окружающей среды, развитие социальной инфраструктуры, улучшение жилищных условий.

Однако следует учитывать, что пространственно-временная ограниченность всех материальных, институциональных, организационных, информационных и финансовых ресурсов выступает актуальным системным пределом качественных и количественных параметров, целей и задач, направлений и этапов ФЦП.

Программа содержит мероприятия, инвестиционные и инновационные проекты, определенные для финансирования из федерального бюджета по объектам геополитического и общефедерального значения, бюджета субъекта, средств предприятий и организаций, заемного капитала для обеспечения национальной, продовольственной, экологической безопасности.

Государственным заказчиком целевых региональных программ обычно выступает областная администрация, а ее основными разработчиками и исполнителями могут являться: комитеты и управления областной администрации, территориальные федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы местного самоуправления, предприятия и организации всех форм собственности.

Тем не менее, при наличии у программно-целевого метода существенного антиинер-ционного потенциала, сложившаяся практика разработки и исполнения действующих целевых региональных программ не позволяет этот потенциал использовать в полной мере. В качестве причины неисполняемости целевых программ чаще всего называют недофинансирование из всех источников. Однако, на наш взгляд, причин гораздо больше (что подтверждает в том числе и опыт ряда субъектов Южного федерального округа).

Во-первых, ставшее шаблонно-типовым название ФЦП как «Программы социально- экономического развития...» не позволяет сколь-нибудь явным образом судить о программных целях регионального уровня, так как целевые задачи социально-экономического развития стоят перед программами всех уровней и тем самым никак не отражают выраженную специфику конкретного региона. Сама формулировка «социально-экономическое развитие» носит достаточно общий, размытый характер и может быть отнесена к любым социально-экономическим процессам, связанным с изменением состояния системы, желанием перевести ее в иное качественное состояние. Просто установка на развитие не содержит конкретного выделения программной проблемы, на которую, собственно, и должна быть сориентирована целевая программа. Программные цели должны быть выделены, отделены от системы повседневно реализуемых целей и задач регионального развития, управления удовлетворением потребностей, не требующих программных усилий5. Общая формула генеральной цели как «социально-экономическое развитие региона» не обладает, на наш взгляд, программной природой.

Во-вторых, принципиально важно понимать, что региональная целевая программа должна распространять свое прямое действие только на ограниченный круг целевых задач, непосредственно связанных с решением четко обозначенной программной проблемы. Такие задачи не могут быть выполнены, если они не включены в программу при одновременном обеспечении программными материальными, трудовыми, финансовыми, административными ресурсами. Задачи, решаемые внепрограммным образом, учитываются лишь как способствующие решению программной проблемы.

В-третьих, следует отметить низкий уровень обоснования стратегических целей и вытекающих из них основных задач программы, что снижает качество проектов; чрезмерное завышение заявок на бюджетное финансирование региональных программ; отсутствие четко выраженных приоритетов в финансировании ключевых проектов и программных мероприятий; часто региональные власти пытаются решить за счет программы все территориальные проблемы, в том числе и те, которые вполне могут быть решены посредством традиционных методов организации, планирования и управления на внепрограммной основе.

Зачастую принимаются к исполнению программы, заведомо не обладающие требу емым ресурсным, прежде всего, финансовым обеспечением. Заказчик, разработчики и исполнители программы должны осознавать, что федеральные средства привлекаются в первую очередь для финансирования мероприятий и проектов, имеющих важное общегосударственное значение.

Принятый порядок разработки ФЦП (описанный, например, в Постановлении Правительства РФ № 594 от 26 июня 1995 г.) включает обязательные этапы: 1) отбор проблем для программной разработки; 2) принятие решения о разработке целевой программы и ее формирование; 3) экспертиза и оценка целевой программы; 4) управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее реализации (в форме стратегического контроллинга), а также, что в нормативных документах не учитывается, необходимая дальнейшая модернизация.

Причина заведомой неисполнимости программы обусловлена в первую очередь сбоем, произошедшим на первых трех этапах, в частности, уже на стадии отбора проблем, требующих программной разработки. Неэффективные механизмы фильтрации предложений о программных разработках на стадии отбора проблем приводят к признанию программными очень многих проблем, большинство из которых, во-первых, вполне могут быть решены и без включения в программу, во-вторых, выходят далеко за пределы возможностей ресурсного обеспечения как из бюджетных, так и из внебюджетных источников, в-третьих, их включение в ФЦП есть результат лоббирования и влияния отдельных лиц и региональных властей.

Конечно, не существует единой унифицированной методики отбора проблем для программной разработки, так как классы, уровни, целевые установки разных целевых программ весьма разнообразны, но, тем не менее, применение предложенной ниже методики, в основе которой лежит матрица общих и специальных коэффициентов, количество которых при необходимости, в зависимости от постановки генеральной программной цели, может быть увеличено, позволит более тщательно осуществлять фильтрацию проблем (проектов, объектов), претендующих на решение в рамках целевой программы.

Общие коэффициенты:

• 1)    коэффициент остроты, настоятельности проблемы (К_н) характеризует разрыв между объективно необходимым (нормативным, средним, экспертным) и сложившим-

• ся уровнем удовлетворения проблемной потребности; количественно может быть выражен отношением разности между жизненно необходимым (Пн) и реально существующим (Пр) уровнями удовлетворения потребности к необходимому уровню:

к = п — п / п

н Н         р ' н

(чем настоятельнее проблема, тем коэффициент Кн ближе к 1);

• 2)    коэффициент программного характера проблемы (К_п) позволяет установить, насколько проблема нуждается именно в программном решении; может быть рассчитан как отношение разности между планируемым (нормативным, экспертно-программируемым) уровнем удовлетворения потребности (П„), достигаемым в результате реализации программы, и прогнозируемым уровнем (П), который сложится, если проблема не будет включена в программу (определяется путем экстраполяционного прогнозирования на намеченный период действия программы), к программному уровню:

К = П — П / П п п         с ' п

(наибольшее значение этого критерия равно 1 и соответствует условиям, когда Пс = 0, то есть без программы проблема не может быть решена);

• 3)    коэффициент территориального охвата (масштабности) характеризует относительную величину зоны действия программы; количественно такой критерий (К) выражается долей субъектов (регионов), на которые программа распространяет свое действие (Р_п):

К = Р / Р, где Р — общее количество территориальных единиц (для южного макрорегиона — 13);

величины Рп и Р могут измеряться не только количеством регионов, но и площадью территории, количеством населения, проживающего на территории, а также другими обобщающими показателями, в зависимости от специфики проблемы;

• 4)    коэффициент отраслевой значимости (К_о) представляет долю отраслей (О_п), на которые распространяет свое действие программа, заинтересованных в ее осуществлении:

К = Оп / О, где О — общее количество отраслей (макрорегиона);

• 5)    коэффициент бюджетной независимости (К_6н) характеризуется долей средств, ресурсных потребностей программы, удовлетворяемых за счет внебюджетных источников (И_вн):

К6„ = ив6 / и н + и6,

где И6 — объем ресурсных потребностей программы, удовлетворяемых из бюджетных источников;

если И6 = 0, то KgH = 1, и программа обладает самым высоким уровнем бюджетной независимости;

• 6)    коэффициент экономической эффективности (К^) программы характеризует прибыльность, окупаемость программы:

к. = т / т + т,

эф н 2 н р’ где Тн — нормативный срок окупаемости инвестиционных проектов;

Тр — реальный (расчетный, экспертный) срок окупаемости вложений в программу.

Общие коэффициенты построены таким образом, что их значения изменяются в пределах от 0 до 1: чем ближе значение коэффициента к 1, тем больше оснований относить проблему к классу, требующему именно программной разработки.

Наряду с общими, следует учитывать и специальные коэффициенты качественного характера:

• 7)    коэффициент социального вклада (К_соц) характеризует влияние решения включенной в программу проблемы на улучшение условий и качества жизни в результате лучшего и более полного удовлетворения потребностей, роста доходов населения макрорегиона, расширения объектов социальной инфраструктуры, сокращения разрыва социальных статусов;

• 8)    коэффициент экономического вклада (К^) отражает роль и значение решения предлагаемой к программной разработке проблемы в достижении экономических целей: устойчивый рост ВМРП, рост занятости, создание новых рабочих мест, снижение инфляции, обеспечение финансовой устойчивости, конкурентоспособности и экономической безопасности;

• 9)    коэффициент научно-технического, инновационного вклада (К_нт) определяет, в какой степени решение проблемы (проекта) будет способствовать развитию науки и инновационному обновлению техники, росту научно-технического потенциала;

• 10)    коэффициент внешнеэкономического вклада (К_юк) отражает воздействие решения проблемы на улучшение платежного баланса, развитие экспорта, уменьшение импор-тозависимости;

• 11)    коэффициент экологического вклада (К _) характеризует воздействие влияния решения программной проблемы на улучшение среды обитания, применение природоохранных технологий, предотвращение техногенных последствий;

• 12)    факторный коэффициент (К_ф) отражает качественное и количественное влияние программного решения проблемы на все факторы макрорегионального производства (человеческие, технические, природные, институциональные, организационные, информационные) или только на некоторые из них⁶.

Общие и специальные коэффициенты отбора проблем для программной разработки можно свести к единому интегральному критерию:

общие

К = (К х К х К х К х К х К .) х

ИНТ ' Н П Т О ОН эф'

специальные

x(KxKxRxKxK хК ).

• X соц эк нт вэк экол ф'

Все предлагаемые для разработки проблемы вносятся в матрицу коэффициентов, ранжируются по величине интегрального критерия и, таким образом, для включения в программу отбираются проблемы, обладающие самым высоким рангом.

В-четвертых, в современных условиях в качестве основного метода разработки комплексных планов и целевых программ развития региона чаще всего применяется, как правило, метод экспертных оценок, который базируется на рациональных доводах и интуиции специалистов (экспертов), обработке их информации о прогнозируемом объекте, и который, как известно, широко применяется в случаях большой неопределенности, отсутствия достоверной информации, если объект не поддается предметному описанию или математической формализации. Однако в России до сих пор отсутствует должное правовое обеспечение экспертного прогнозирования: не обоснован сам статус эксперта, требуют разработки «Положение об экспертном прогнозировании» и «Положение о стимулировании лиц, участвующих в экспертном прогнозировании, и об их ответственности». Не развита институциональная система при менения данного метода, которая, на наш взгляд, должна в себя включать: центр по разработке методологии, методики и программного обеспечения в области экспертного прогнозирования, а также действующие на постоянной основе институты, занимающиеся как проведением экспертиз, так и организующие подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров прогнозистов и экспертов.

В-пятых, планово-прогнозная работа в структурах исполнительной власти региона не должна сводиться лишь к удовлетворению информационных потребностей федеральных органов управления. Территориальное планирование и прогнозирование должно стать самостоятельной формой экономической работы, имеющей собственную цель, назначение и логику.

В-шестых, заявленные к утверждению или же утвержденные соответствующими министерствами целевые программы в большинстве своем не отвечают основополагающим базовым принципам программного управления, таким как: 1) легитимность — полное исключение ситуаций, противоречащих законодательству; 2) нормативность — утверждение соответствующим органом и обязательность для исполнения всеми сторонами-участниками; 3) реальность — принципиальная ресурсная достижимость поставленной цели; 4) вариативность — наличие альтернативных вариантов полного или частичного достижения целей программы при различных уровнях ресурсного, особенно финансового, обеспечения; 5) конкретность целей и задач — постановка исключительно таких целей и задач, которые могут быть выражены в количественных и качественных показателях, соответствующих требованиям учета и контроля, и по которым может быть дана однозначная оценка степени их реализации; 6) контролируемость — наличие условий для мониторинга результативности и эффективности выполнения программных мероприятий; 7) ответственность — полная персонификация всех участников разработки и практической реализации целевых программ, установления прямой и полной ответственности конкретных лиц и организаций за использование ресурсов, выполнение конкретных заданий и программы в целом.

Для включения в федеральную целевую программу тех или иных инвестиционных коммерческих проектов следует компетентно оценивать значение их реализации для реги- она, величину бюджетных и коммерческих эффектов, сроки окупаемости, наличие профессиональной команды исполнителей. Решение об оказании государственной поддержки осуществлению коммерческих проектов должно приниматься раздельно по каждому проекту после проведения вневедомственной экспертизы бизнес-плана.

В-седьмых, развитие программно-целевого метода территориального планирования и управления ингибируется и в связи с сохраняющейся неопределенностью, отсутствием четкого разделения прав и полномочий органов управления федерального, регионального и муниципального уровней. Так, например, все еще не определено в полной мере разграничение объектов федеральной, субфедеральной и муниципальной собственности, не ясны правила и условия перехода объектов из одной формы собственности в другую, а также масштабы возмещения стоимости передаваемых объектов.

Кроме того, оставляет желать лучшего и организация юридической службы сопровождения инвестиционных проектов, включенных в состав целевой программы.

В-восьмых, следует отметить достаточно низкий уровень контроля и мониторинга реализации программных мероприятий, ослабление управления программой и контроля за выполнением подпрограмм и проектов, своевременной коррекции по мере выявления их значительного отставания во времени или срыва реализации.

При расходовании выделяемых на реализацию программы средств необходим не только контроль за работой исполнителей со стороны государственного заказчика, но и за должным выполнением функций и обязательств со стороны самого заказчика. Действующий нормативный порядок только устанавливает необходимость и обязательность организации органами статистики ежеквартальной статистической отчетности о реализации утвержденных целевых программ по перечню показателей, утвержденных, например, Министерством экономического развития и торговли РФ, которое с участием Министерства финансов РФ, заказчика и заинтересованных органов государственной власти РФ и региона должно организовывать экспертные проверки хода реализации программы. Однако результаты таких проверок не являются, как правило, причиной корректировки или закрытия программы и, тем более, основанием для привлечения к ответственности лиц, использовавших средства не- целевым образом. Осуществляемый в настоящее время контроль за реализацией программ нацелен исключительно на мониторинг фактического расходования финансовых ресурсов, реальная же ответственность за реализацию программ конкретных лиц, предлагающих и лоббирующих утверждение тех или иных программ, отсутствует.

Многие программные мероприятия не реализованы просто потому, что они либо были заведомо, еще на предпроектной стадии, неисполнимы (из-за отсутствия должного ресурсного обеспечения), либо средства, выделенные на их осуществление, были нецелевым образом израсходованы. Следовательно, необходимо, на наш взгляд, предусматривать меры по усилению ответственности как разработчиков, так и исполнителей программы, такие как, например: 1) полная персонификация всех участников целевой программы, ответственных за ее разработку и реализацию с указанием конкретного лица — представителя государственного заказчика, конкретных лиц, ответственных за выделение средств из федерального бюджета на данную программу, за получение этих средств, за своевременное, и в полном объеме, доведение их до исполнителей, за их целевое использование; необходимо установить меры их персональной административной или иной ответственности; 2) организация наблюдательных советов из числа представителей финансовых структур, в компетенцию которых входила бы подготовка решений, упреждающих нецелевое использование средств, прекращающих действие программ и т. п.

Только оптимально-последовательное совмещение таких этапов научного предвидения, как глубокий финансово-экономический анализ, позволяющий получить системное знание об объекте управления — регионе, сценарное прогнозирование, индикативное планирование развития и целевое программирование решения наиболее масштабных для данного региона проблем при согласованности всех указанных инструментов и устранении названных недостатков позволит осуществлять управление функционирующей на рыночных началах территориальной экономикой посредством сочетания государственного регулирования и рыночного саморегулирования. Таким образом, программно-целевой метод, обладающий существенным ан-тиинерционным потенциалом, по своему изначальному замыслу призван органично встраиваться в общую структуру и систему управ-

■ РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА —— - ления региональной системой в качестве инновационного инструмента.