О необходимости совершенствования правового регулирования оборота земель сельхозназначения

DOI:

Сельскохозяйственное производство всегда занимало важное место в национальной экономике России. В последние годы объемы произведенной российским аграрно-промышленным комплексом продукции неуклонно растут. Сегодня Россия по данному направлению деятельности составляет действенную конкуренцию странам, традиционно считающимся лидерами сельхозпроизводства. Во многом это обусловлено тем, что в нашей стране земли, пригодные для сельскохозяйственного производства, занимают в структуре земельного фонда достаточно большой удельный вес. По состоянию на 2013 г. в России зафиксировано 385,5 млн га сельскохозяйственных угодий [6], что позволяет относить Российскую Федерацию к пятерке стран с максимальной площадью пахотных земель в расчете на человека [3, с. 253].

Однако несмотря на определенные достижения России в сфере сельхозпроизводства, экспертами отмечается достаточно низкая эффективность использования российских земель сельскохозяйственного назначения, сокращение площадей земель, пригодных для аграрного производства, вывод таких земель из сельскохозяйственного оборота [9, с. 27].

Нередко в качестве причины нерационального использования земель сельхозназначения, эксперты называют их приватизацию.

Данные выводы обуславливаются тем, что в рамках приватизационных процессов в России появилась такая группа собственников земель, которые приобретали земельные угодья не для использования их в сельхозпроизвод-стве, а исключительно в качестве инвестиционного ресурса – как объекты недвижимости [2]. При этом, анализ применения норм Федерального закона от 24.07.2002 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» № 101 – ФЗ (далее – ФЗ-101), регламентирующих вопросы ответственности за ненадлежащее использование земельных участков сельскохозяйственного назначения по своему целевому назначению, показывает, что, несмотря на допускаемое законом изъятие неиспользуемых земельных участков у собственников, игнорирующих проблематику непрерывности целевого землепользования, должной эффективности по данному направлению не достигнуто.

Исследование

В качестве одного из проблемных вопросов, связанных с обеспечением должной эффективности целевого использования земель сельхозназначения, следует отметить пробелы в правовом регулировании порядка выдела доли из земельного участка, отнесенного к категории сельскохозяйственных земель и находящегося в общей собственности. Сегодня можно констатировать, что закрепленная в ст. 15 ФЗ-101 дефиниция категории «земельная доля», применимая к землям сельскохозяйственного назначения, находящимся в общей собственности, не отвечает потребностям современного экономического оборота. Принятый в начале 2000-х гг., ФЗ-101 концептуально задумывался как гарантия защиты прав на землю участников бывших колхозов, которые функционировали по принципам, характерным для кооперативов П.М. Коловангин отмечает, что при реорганизации указанных форм агропромышленных организаций более 12 млн граждан России получили в свое распоряжение земельные доли [5, с. 421]. Данный факт следует рассматривать с двух сторон. С одной стороны, бывшие колхозники приобрели в отношении земельных участков (на которых они раньше осуществляли хозяйственную деятельность) полный набор правомочий, присущих собственникам земли. Земля перешла к людям, трудившимся на ней, а сами труженики получили возможность продолжить работу в рамках освоенного производства в соответствии с собственными представлениями об аграрно-хозяйственном предпринимательстве. С другой стороны, возникли процедурные проблемы, вызванные сложностью внедрения режима долевой собственности на земли сельхозназначения бывших колхозов и совхозов, перешедшие гражданам в порядке приватизации. Особенно много вопросов возникло при выделе персональной доли из общего массива земель.

В отличие от ранее действовавших норм земельного права, предоставлявших возможность закрепления прав на землю реформируемых колхозов и совхозов посредством использования конструкции земельных паев, в соответствии с действующей редакцией ст. 12 ФЗ-101 собственник земельной доли может потребовать ее выдела из общего земельного массива в натуре по правилам, предусмотренным гражданским законодательством. Введение новых правил было обусловлено тем, что держатели земельных паев были связаны между собой целевым назначением земельного участка и, как правило, не имели возможности его раздела или выдела доли в натуре. Такая ситуация выступила сдержива- ющим фактором на пути перехода от коллективного к единоличному хозяйствованию в агропромышленном комплексе. Разрешить сложившуюся ситуацию стало возможным только после применения к анализируемым отношениям гражданско-правового инструментария.

Прежде всего это проявилось в том, что земельные участки стали рассматриваться как делимые вещи, что позволяет использовать механизм выдела доли в натуре. Законодательно была установлена возможность распространения на выделяемую часть земельного участка комплекса собственнических прав, не зависящих от хозяйственной деятельности, осуществляемой на земельном участке в целом.

Однако окончательного разрешения проблем в сфере землепользования по данному направлению не произошло. Это обусловлено тем, что пока сохраняется категорирование земель, в том числе, и по признаку хозяйственной деятельности, ведущейся на земельном участке, проблема определения правового режима земель в зависимости от вида ее использования, сохраняется. Следует отметить, что Верховный суд Российской Федерации строго придерживается тактики сохранения целевого назначения земельных участков, отнесенных к категории сельскохозяйственных угодий. Суд может отказать в натуральном разделе земельного участка сельскохозяйственного назначения, а равно и в выделе доли из него, если возникает угроза невозможности использования участка по целевому назначению [7].

В соответствии со ст. 9 Федерального закона от 11.06.2003 № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» при выходе какого-либо члена из крестьянского (фермерского) хозяйства, натурального выдела земельной доли из общего земельного участка не происходит, поскольку, по мнению законодателя, это угрожает возможности продолжения ведения сельскохозяйственной предпринимательской деятельности. Именно поэтому вместо выдела земельной доли в натуре предоставляется денежная компенсация.

Если же земельный участок не относится к категории общего имущества крестьянского (фермерского) хозяйства, то выделу зе- мельной доли в натуре может препятствовать отсутствие согласия на это со стороны других сособственников. Хотя формально последнее и не является окончательным запретом для выдела доли, такое решение сособствен-ников требует судебного оспаривания.

В соответствии с Методическими рекомендациями по выделу земельных участков в счет земельных долей, одобренными Минсельхозом РФ 23.01.2003, инициатор выдела земельного участка из состава общих земель имеет право самостоятельно заключить договор с кадастровым инженером на проведение землеустроительных работ в целях такого выдела без согласия остальных сособ-ственников. Ему необходимо лишь уведомить остальных участников общей собственности о своем намерении. Для этого требуется либо лично вручить вышеназванное уведомление остальным участникам долевой собственности, либо направить соответствую информацию для опубликования в печатном органе, определенном субъектом Российской Федерации для размещения подобных уведомлений. В случае отсутствия возражений кадастровый инженер составляет соответствующее заключение и приступает к межеванию. Если же возражения поступают, то их оспаривание осуществляется в судебном порядке

Для предоставления возражений на выдел земельного участка из общего земельного массива остальным сособственникам отводится 30-дневный срок. В качестве причины для возражений, как правило, выступают либо предлагаемый размер компенсации остальным сособственникам (если рыночная стоимость единицы площади выделяемого земельного участка превышает рыночную стоимость единицы площади, оставшейся после выдела земли), либо размер выделяемой доли.

Региональным законодателем допускаются такие случаи, когда фактическая площадь земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, может несколько превышать или же быть меньше площади, указанной в кадастровых документах. В соответствии с п. 5 ст. 8 Закона Волгоградской области от 17 июля 2003 г. № 855-ОД «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Волгоградской области» это обуславливает- ся состоянием и свойствами почвы выделяемого земельного участка, влияющими на дальнейшее целевое и разрешенное использование оставшегося после выдела земельной доли участка и земли, выделенной в качестве доли.

Дуалистический подход к земле, демонстрируемый российским законодателем, проявляющийся в рассмотрении земельного участка и в качестве объекта недвижимости, и в качестве природного ресурса, приводит к тому, что режим использования земель сельскохозяйственного назначения определяется не только видом осуществляемой на земле хозяйственной деятельности, но и местом конкретного земельного участка в определенной экосистеме.

При организации землепользования следует учитывать, что до 17 процентов территории земель сельскохозяйственного назначения занято древесными и кустарниковыми насаждениями, отнесенными к лесному фонду РФ. И хотя нормы ст. 120 Лесного кодекса РФ определяют, что целевое назначение земель, не относящихся к землям лесного фонда, не меняется, если на земельном участке сельхозназначения имеются защитные леса (лесополосы), то они рассматриваются как объекты охраны окружающей среды. Несомненно это должно учитываться при определении пределов владения, пользования и распоряжения землей, на которой расположены лесные насаждения. Очевидно, что выдел доли из таких земельных участков должен осуществляться с соблюдением не только земельного, но и лесного законодательства. Это значительно усложняет процедуру оформления выдела доли, а в отдельных случаях и вовсе делает такую процедуру неосуществимой.

Думается, что возможно несколько выходов из сложившейся ситуации. Во-первых, возможно в законодательном порядке установить приоритет гражданских норм над земельным и иным природоресурсным законодательством. Ю.И. Шуплецова предлагает применять при разделе и выделе доли из земельных участков, занятых лесными насаждениями, правила ст. 134 и 135 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ). Земельный участок, в соответствии с данным подходом, рассматривается как главная вещь, а все остальное находящееся на нем имущество как принадлежность [11].

Признавая право на существование такой позиции, мы полагаем, что предлагаемый Ю.И. Шуплецовой метод разрешения коллизии требует определенной корректировки, поскольку в ГК РФ не учитываются экологические свойства земельных участков. Кроме того, возможны ситуации, когда земельный участок как теоретически делимая вещь, может быть занят фактически неделимым объектом недвижимости (например, если на земельном участке находится водный объект). Для устранения таких ситуаций полагаем необходимым закрепить в российском законодательстве правило, определяющее, что нормы ГК РФ применяются до тех пор, пока они не вступают в конфликт с требованиями экологического законодательства.

В качестве второго направления разрешения проблематики, связанной с выделом земельной доли из общих земель сельхозназначения, видится отказ от использования механизма категорирования земель. Данная проблематика обсуждается во властных структурах достаточно давно. В 2012 г. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации был представлен проект изменений в Земельный кодекс Российской Федерации (далее – ЗК РФ), предусматривавший упразднение всех категорий земель, за исключением лесного и водного фонда, а также земель особо охраняемых территорий. Однако данные предложения так и не получили признания, поскольку экспертами был отмечен высокий риск утраты земельных площадей, предназначенных для ведения сельского хозяйства и передачу их под застройку по упрощенной процедуре, не предусматривающей утверждения изменения категории земли органами публичной власти.

В качестве еще одной попытки отказа от категорирования земель следует рассматривать распоряжение Правительства РФ от 03.03.2012 № 297-р «Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012–2020 годы» (далее – Основы). По мнению разработчиков Основ, земельное законодательство России должно полностью изба- виться от деления земель на категории, так как это повторяет нормы и процедуры территориального планирования и градостроительного зонирования, установленные в соответствующих нормативных правовых актах. Замысел, изложенный в тексте Основ, нашел свое воплощение в проекте Федерального закона № 50654-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» [8]. В указанном законопроекте сформулировано предложение о необходимости оперировать вместо правовой категории «целевое назначение», применяемой к земельным участкам, категорией «разрешенное использование», сутью которой является указание на тот вид деятельности, который дозволяется осуществлять собственнику на принадлежащем ему участке. В соответствии с вышеназванным проектом, публичные ограничения на разрешенные виды деятельности, должны устанавливаться только в отношении земельных участков, занятых лесными насаждениями, земель, отведенных для целей недропользования, и земель особо охраняемых природных территорий. В отношении остальных земель, порядок использования и вид осуществляемой деятельности, должен определяться собственником соответствующего земельного участка.

Мы понимаем стремление разработчиков анализируемого законопроекта упразднить достаточно спорные административные ограничения на пути осуществления права собственности на землю установленные действующим земельным законодательством. Однако не следует забывать, что земля не только и не столько объект недвижимости, сколько в первую очередь природный ресурс, универсальный пространственный базис и естественное средство производства. Думается, что при современном уровне правосознания населения отмена категорирования земель по целевому назначению может привести к собственническому «экстремизму», одним из проявлений которого видится запрет проезда специальной противопожарной техники к водоемам для забора воды при выполнении противопожарных мероприятий [10]. Мы солидарны с позицией Е. Кузнецова, который полагает, что если допустить законодательный отказ от деления земель на категории, то следует аргументированно обосновать от какого именно критерия, лежащего в основании такого категорирования, следует отказаться [6].

Зачастую сегодня необходимость отнесения земельного участка к той или иной категории определяется скорее географически. Нередко в качестве основополагающего критерия отнесения земельного участка к категории земель сельхозназначения выступает факт нахождения земельного участка за границами населенного пункта и его предыдущее использование в процессе сельскохозяйственной деятельности. Однако объективность использования такого критерия весьма сомнительна. Жизнь полна примеров, когда на земельных участках, находящихся в пределах населенных пунктов, в промышленных масштабах выращивается сельскохозяйственная продукция, и, наоборот, когда в силу определенных процессов целесообразность использования некоторых земель, ранее участвующих в сельхозпроизводстве крайне низка [4].

К сожалению, имеющееся сегодня в п. 4 ст. 79 ЗК РФ указание на «особую ценность» земельного участка сельхозназначения, относится не к способности почвы к повышенному плодородию, а к кадастровой стоимости этого участка, механизм формирования которой нередко далек от сельхозпроизводства.

Выводы

Мы солидарны с мнением тех ученых, которые предлагают при необходимости использования участков, отнесенных в настоящее время к категории земель сельхозназначения, в качестве площадей, отводимых под строительство, обращаться к так называемым «неудобиям», то есть к землям, которые географически входят в состав категории земель сельхозназначения, но фактически непригодны для разведения сельскохозяйственных культур [1].

Насущная необходимость нормативной, основанной на современных научных подходах, дефиниции категории «земли сельскохо- зяйственного назначения» не вызывает сомнения. Это не менее актуально, чем установление порядка раздела участков указанных категорий или организация ведения хозяйства на них. Полагаем, что в качестве основного критерия отнесения земельного участка к категории земель сельхозназначения должно рассматриваться наличие на том или ином земельном участке плодородного слоя, пригодного для выращивания сельскохозяйственных культур. Несомненно, нормы ГК РФ, применяемые к общественным отношениям в рамках оборота земель сельхозназначения, должны применяться ровно до тех пор, пока они не вступают в конфликт с требованиями экологического законодательства.