О несогласованности отдельных положений Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"

З акономерности возникновения юридических коллизий в отечественном праве давно стали обыденностью в жизни российского правоприменителя. А регулярность выявления этих противоречий в той или иной отрасли права или нормативном правовом акте свидетельствует о плачевном состоянии качества современного законотворчества.

Наполеон I Бонапарт (1769-1821 гг., французский император, полководец и государственный деятель, заложивший основы современного французского государства) еще в XVIII в. разобрался в этом парадоксе, отметив, что легче составлять законы, чем исполнять их.

Ежедневно выявляя пробелы и несовершенства там, где их не должно было бы быть априори, ученые-теоретики с усердием археолога восполняют картину идеального законотворчества, анализируя нормы и предлагая их варианты в надежде на лучшее.

12 августа 1995 г. был принят Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», который предусмотрел ряд принципиально новых положений, позволивших расширить права и возможности оперативных подразделений в решении задач оперативно-розыскной деятельности.

Ученые в области профессионального сыска едины во мнении, что главенствующую роль в работе по созданию правовой основы

Вестник Сибирского юридического института МВД России

оперативно-розыскной деятельности должен занимать приоритет отмеченного выше закона в регламентировании вопросов ее организации. Однако в действительности все получается, как в известном изречении Альберта Эйнштейна: «Теория – это когда все известно, но ничего не работает. Практика – это когда все работает, но никто не знает почему. Мы же объединяем теорию и практику: ничего не работает и никто не знает почему».

В рамках определения главенствующей роли закона в регламентации организации оперативно-розыскной деятельности представляется странным, когда одни и те же проблемы, вскрытые много лет назад, продолжают существовать и спустя значительное время. Так, Н.С. Железняк отмечал в 2008 г.: «Почему действующий Закон можно назвать округлым? Округлость его объясняется наличием в нем не идеальной, но логики, не четких, но взаимосвязей между статьями закона и между содержащимися в них нормами. Но даже в целом при позитивных характеристиках Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» сотрудники, осуществляющие борьбу с преступностью, практически ежедневно сталкиваются с его несовершенством, «острыми углами», серьезно затрудняющими выполнение служебного долга, препятствующими эффективной реализации правоохранительной функции» [2].

Мы согласимся с этим утверждением, фрагментарно проанализировав лишь одну из существующих в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» явных несогласованностей.

Так, В.Н. Митьков отмечал, что в Конституции РФ и в ряде федеральных законов международные договоры Российской Федерации провозглашаются как часть российского законодательства, более того – они имеют приоритет перед нормами внутреннего права, что, в частности, декларируется в п. 4 ст. 15 Конституции РФ. Именно поэтому следующими по юридической силе источниками права после основополагающего нормативного правового акта Российской Федерации абсолютно обоснованно представляются международные договоры, ратифицирован- ные Российской Федерацией, а также общепризнанные принципы и нормы международного права. Специфическим источником правового регулирования ОРД являются международные договоры (соглашения) Российской Федерации, которые не упомянуты в ст. 4 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», что является существенным упущением [3].

Поддерживая коллегу, отметим, что в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 7 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» одним из оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий являются запросы на это международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов иностранных государств в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Основания, будучи юридическим синонимом причин или достаточных поводов, незыблемы с точки зрения их обязательности в конструкции определения законности осуществления оперативно-розыскных мероприятий.

Таким образом, наличие запроса правоохранительного органа или правоохранительной организации иностранного государства, с которыми Российская Федерация заключила международный договор, – неотъемлемый элемент возможности осуществления субъектами оперативно-розыскной деятельности оперативно-розыскных мероприятий.

Вместе с тем фраза, содержащаяся в п. 6 ч. 1 ст. 7 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», не уточняет, что юридическим основанием для проведения оперативно-розыскных мероприятий могут выступать запросы только тех международных правоохранительных организаций, членом которых Россия является либо признает юрисдикцию которых в установленном международным правом порядке [1].

Возвращаясь к возможности или поводу проведения оперативно-розыскных мероприятий, следует отметить, что они не всегда приводят субъекта оперативно-розыскной деятельности к выводу о необходимости ее осуществления. Сама возможность проведения

оперативно-розыскных мероприятий должна быть подкреплена профессиональной заинтересованностью и находиться в сфере решения задач, определенных в ст. 2 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности».

Мы полагаем, что разрешить проблему с наличием профессиональной заинтересованности субъектов оперативно-розыскной деятельности в осуществлении мероприятий по запросам правоохранительного органа или правоохранительной организации иностранного государства, с которым Российская Федерация заключила международный договор, должно было предписание, включенное в п. 3 ст. 14 закона, в соответствии с которым «при решении определенных настоящим Федеральным законом задач оперативно-розыскной деятельности органы, уполномоченные ее осуществлять, обязаны … выполнять на основе и в порядке, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, запросы соответствующих международных правоохранительных организаций, правоохранительных органов и специальных служб иностранных государств».

Вменение в обязанность государственной службе неких действий, ранее просто разрешенных, – давняя традиция российского законотворчества. При этом юридико-техническая сторона указанного вменения и по сей день оставляет много неразрешенных вопросов.

Так, в противоречие с изложенными в законе основаниями для осуществления оперативно-розыскных мероприятий при исполнении рассматриваемых запросов, где их инициаторами выступают международные правоохранительные организации и правоохранительные органы иностранных государств, запросы, выполнение которых субъектами оперативно-розыскной деятельности представляется обязательным в сфере международного сотрудничества, должны быть инициированы международными правоохранительными организациями, правоохранительными органами и специальными службами иностранных государств.

Даже для обывателя, далекого от понимания важности в законотворчестве юридических формулировок, очевидно различие наименований одного и того же инициатора в двух связанных по смыслу статьях рассматриваемого закона.

В этом сопоставлении нами отмечены три различных наименования неких возможных инициаторов оперативно-розыскных мероприятий:

• 1)    международные правоохранительные организации (п. 6 ч. 1 ст. 7, п. 3 ст. 14);

• 2)    правоохранительные органы иностранных государств (п. 6 ч. 1 ст. 7, п. 3 ст. 14);

• 3)    специальные службы иностранных государств (п. 3 ст. 14).

И если с первыми двумя категориями все более или менее понятно, то последняя вызывает определенные вопросы.

В нашем государстве отсутствует законодательное закрепление понятия «специальная служба», оставляя область его применения сфере журналистики и жаргонно-сленговой коммуникации. Однако, дословно выполняя требования закона, субъект оперативно-розыскной деятельности вынужден принять к обязательному исполнению запрос специальной службы иностранного государства (конечно же, при наличии международного договора), профиль деятельности которой может совсем не коррелировать с задачами, определенными в ст. 2 закона. По нашему мнению, допустив подобную формулировку, законодатель, видимо, хотел объять весь спектр правоохранительных и специальных служб иностранных государств, занимающихся вопросами противодействия преступности. Возможно, подобное было бы уместно, будь оно идентично представлено во всех положениях одного нормативного правового акта. Рассматриваемый нами случай к таковым не относится.

Далее, анализируя п. 3 ст. 14 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», мы обращаем внимание на то, что обязанность выполнения субъектами оперативно-розыскной деятельности запросов

Вестник Сибирского юридического института МВД России

соответствующих международных правоохранительных органов и специальных служб иностранных государств основывается на существе заключенного международного договора, а не на положении закона. И этой же нормой (п. 3 ст. 14) допускается определение порядка исполнения указанной обязанности положениями международного договора, что, на наш взгляд, является вопиющим противоречием самой сути оперативно-розыскной деятельности, задачи, основания и условия которой достаточно четко определены в соответствующих статьях Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Например, невозможно раскрыть в международном договоре вопросы ограничения конституционных прав российских граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятий, что, безусловно, является обыденностью при выполнении в соответствии со ст. 13 закона запросов других органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

И, наконец, проблема, предстающая перед практиками во всем своем великолепии: п. 3 ст. 14 рассматриваемого закона обязывает (здесь и далее выделено нами. - И.Ж.) сотрудников оперативных подразделений выполнять запросы иностранных спецслужб по осуществлению оперативно-розыскных мероприятий, но сформулированное в п. 6 ч. 1 ст. 7 закона основание для проведения оперативно-розыскных мероприятий (а мы априори не можем проводить такие мероприятия без наличия для этого законных оснований) в качестве инициаторов запроса не указывает специальные службы, что означает запрет на проведение оперативно-розыскных мероприятий в интересах отмеченных инициаторов. Проще говоря, сопоставление рассматриваемых норм одного и того же закона показывает, что существует обязанность сотрудников оперативных подразделений по исполнению запросов спецслужб иностранных государств, но для этого отсутствуют соответствующие законные основания.

Стороннему наблюдателю может показаться надуманной проблема, раскрытая выше, однако существующая несогласован- ность п. 6 ч. 1 ст. 7 и п. 3 ст. 14 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», а также находящиеся на поверхности неурегулированные пробелы исследованных нами его норм являются характерным примером стабильности правовой неопределенности, существующей в российской правовой системе.

Так каков же выход их существующего положения? Нам он видится в оптимизации российской правовой системы. Насущная необходимость ее трансформации системно проявляется как в теории, так и в оперативно-розыскной практике, где постоянно возникают проблемы, связанные с неточностью формулировок, отсутствием дефиниций наиболее значимых терминов и даже противоречием норм одного и того же нормативного правового акта.

Первое, что следует сделать теоретикам в области оперативно-розыскной деятельности – это совместно с практиками проанализировать отраслевое законодательство и сопрягающиеся с ним нормативные правовые акты, выявить имеющиеся в них несоответствия и предложить пути их устранения. При этом мы понимаем, что за этим этапом наступит более сложный – необходимо «достучаться» до законодателя для организации соответствующей законодательной деятельности.

Второе – следует окончательно разобраться с иерархией нормативных правовых актов в российской правовой системе. Необходимо, наконец, понять, почему законодатель не указал в перечне правовых источников оперативно-розыскной деятельности международные договоры Российской Федерации, если согласно положению ч. 4 ст. 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора», а в соответствии со ст. 79 Конституции РФ «решения межгосударственных органов, принятые на основании положений междуна-

родных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации».

И, наконец, третье. Необходимо максимальное упрощение подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы оперативно-розыскной деятельности.

Все это позволит не только избежать несогласованности предписаний Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», но и создаст реальные предпосылки к приемлемому использованию правовых норм в оперативно-розыскном противодействии преступности.