О невозможности финансирования инвестиционных программ развития объектов коммунальной инфраструктуры за счет надбавок к тарифам организаций коммунального комплекса

С 1 января 2006 года введен в действие Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». В настоящее время применение этого закона допустимо только в части определения полномочий регулирующих органов и утверждения тарифов на водоснабжение и водоотведение, очистку сточных вод и утилизацию твердых бытовых отходов (ТБО). Применение закона в его главной части – формирование установленных в нем надбавок и плат – преждевременно по причинам как отсутствия правовых актов Правительства Российской Федерации, без которых невозможна реализация самой системы предусмотренного законом ценообразования, так и наличия в законе неурегулированных, впервые установленных им же отношений, связанных с утверждением надбавок к тарифам организаций коммунального комплекса, их оплатой потребителями, их учетом организациями коммунального комплекса и последствиями применения таких надбавок.

В настоящей публикации приведен анализ лишь двух аспектов отношений, впервые введенных законом, на примере которых показана невозможность их реализации в отсутствие правил их регулирования, устанавливаемых Правительством Российской Федерации, а именно:

• 1)    порядок и последствия установления обязательных платежей потребителей товаров, услуг организаций коммунального комплекса в виде надбавок к тарифам, имеющих инвестиционный характер;

• 2)    возможный порядок расчета надбавок и их учета организациями коммунального комплекса.

О последствиях установления надбавок к тарифам инвестиционного характера как обязательных платежей потребителей

В соответствии с подпунктом 4 пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (далее – закон № 210-ФЗ) одним из принципов регулирования тарифов и надбавок, устанавливаемых законом, определено создание условий, необходимых для привлечения инвестиций в целях развития и модернизации систем коммунальной инфраструктуры .

Статьей 2 закона № 210-ФЗ предусмотрено введение для потребителей товаров (услуг) организаций коммунального комплекса (далее – ОКК) новых ценовых категорий:

• •    надбавки к тарифам на товары, услуги ОКК – Н ОКК ;

• •    надбавки к цене (тарифу) для потребителей – Н _ПОТР.

Подпунктами 10, 12, 13 статьи 2 закона № 210-ФЗ определена цель введения Н _ОКК, Н _ПОТР – финансирование за счет средств потребителей (в виде Н _ОКК, Н _ПОТР) инвестиционных программ ОКК, утверждаемых органами местного самоуправления (далее – ОМС).

Чтобы в указанной части на соответствующие положения закона № 210-ФЗ не расп- ространялись нормы Федерального закона от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (далее – закон № 39-ФЗ), следует обратить внимание ОМС, что утверждаемые ими надбавки к тарифам не являются целевыми инвестиционными составляющими для ОКК, а представляют собой ценовые категории, увеличивающие цены (тарифы) на приобретаемые потребителями электрическую энергию, тепловую энергию, воду, услуги водоотведения, услуги по очистке сточных вод и услуги по утилизации ТБО.

Невозможность признания средств потребителей товаров, услуг ОКК в части оплачиваемых надбавок к тарифам на товары, услуги ОКК подтверждается выводом, полученным из сравнения понятий, используемых в законах № 210-ФЗ и № 39-ФЗ, и соответствующих положений (табл.).

Проведенный анализ норм законов № 210-ФЗ и № 39-ФЗ позволяет сделать следующий вывод: признание надбавок к тарифам ОКК в качестве инвестиционной составляющей как обязательных платежей потребителей товаров, услуг ОКК в целях финансирования инвестиций в системы коммунальной инфраструктуры и объекты, используемые для утилизации ТБО? приводит к созданию объектов частной собственности, право на которые приобретают все потребители соразмерно своей доле инвестиций, что ведет к невозможности последующего учета таких объектов и их использования. Потребители как инвесторы в указанном случае вправе требовать возврата им сумм инвестиций от владельца соответствующих объектов.

Согласно пункту 3 статьи 3 закона № 210-ФЗ: «Расчеты потребителей за услуги по водоснабжению, водоотведению и очистке сточных вод, по утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов осуществляются исходя из суммы, включающей цену (тариф) для потребителей и надбавку к цене (тарифу) для потребителей.» Аналогично должны осуществляться расчеты с потребителями в условиях при- менения надбавок за тепловую и электрическую энергию. Так, в статье 6 Федерального закона от 14 апреля 1995 года № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» (далее – закон № 41-ФЗ) указано, что стоимость электрической и тепловой энергии для потребителей складывается с учетом тарифов (цен), регулируемых законом № 41-ФЗ, и надбавок к тарифам, регулируемых законом № 210-ФЗ.

Из указанных норм законов № 210-ФЗ и № 41-ФЗ следует, что потребители в расчетах за товары, услуги ОКК в части тарифа на товары, услуги и в части надбавки к тарифу на товары, услуги ОКК оплачивают стоимость предоставляемых услуг и потребляемых ими товаров. Следовательно, введение обязательных платежей для потребителей товаров, работ, услуг ОКК в виде Н _ОКК, Н _ПОТР, имеющих целью финансирование строительства и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, приводит к необходимости для ОКК признать вновь построенные объекты объектами собственно организации.

О противоречиях в части установления надбавок для потребителей и надбавок организаций коммунального комплекса

О видах надбавок

Статья 2 закона № 210-ФЗ предусматривает два вида надбавок:

• 1)    надбавка к тарифам на товары, услуги ОКК – Н ОКК ;

• 2)    надбавка к цене (тарифу) для потребителей – Н _ПОТР.

Однако во всех случаях реализации товаров между продавцом – ОКК и покупателем – потребителем может существовать только одна цена – цена продажи товара (оказания услуг).

Экономически неприменимы две цены: одна для ОКК (с Н _ОКК), другая для потребителя ( Н _ПОТР).

Следовательно, исходя из условий расчетов за товары, услуги между ОКК и потребителями Н _ОКК всегда будет равна Н _ПОТР.

Таблица

Сравнение положений законов № 210-ФЗ и № 39-ФЗ, регулирующих отношения, связанные с финансированием инвестиционной деятельности

Закон № 210-ФЗ (пункты 2, 3, 6, 10, 12, 13 статьи 1, статья 11, пункт 4 статьи 13)	Закон № 39-ФЗ (статья 1, пункт 1 статьи 3, статьи 4 и 6)
О понятиях «инвестиции» и «объекты инвестиций»
Средства, получаемые ОКК от потребителей в виде Н ОКК, Н ПОТР	Денежные средства, вкладываемые в объекты предпринимательской деятельности в целях достижения полезного эффекта – инвестиции
Средства от потребителей используются на финансирование строительства, модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры и утилизации ТБО	Инвестиции в основные средства, в том числе затраты на новое строительство, расширение и перевооружение действующих объектов – капитальные вложения
Объекты коммунальной инфраструктуры расположены в границах территорий муниципальных образований	Объекты, находящиеся в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, различные виды вновь создаваемого и (или) модернизируемого имущества – объекты капитальных вложений
Надбавки устанавливаются по инвестиционным программам (ИП), утверждаемым ОМС на срок их реализации	Обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе проектно-сметная документация и описание практических действий по осуществлению инвестиций – инвестиционный проект (ИП)
О субъектах инвестиционной деятельности
Потребители товаров, услуг ОКК , финансирующие инвестиционные программы через надбавки и тарифы; ОМС , осуществляющие частичное финансирование инвестиционных программ	Физические и юридические лица, органы местного самоуправления, осуществляющие капитальные вложения – инвесторы
ОКК – получатели средств потребителей и исполнители инвестиционных программ	Лицо, осуществляющее реализацию инвестиционных проектов, наделяющееся правами владения, пользования и распоряжения капитальными вложениями на период и в пределах полномочий, которые установлены договором – заказчик Юридические лица, которые выполняют работы по муниципальному контракту – подрядчик Субъект инвестиционной деятельности вправе совмещать функции двух и более субъектов, если иное не установлено договором
ОМС или ОКК или Потребители	ОМС, организации, физические лица, для которых создаются указанные объекты – пользователи объектов капитальных вложений
Об отношениях субъектов инвестиционной деятельности
Потребители товаров, работ, услуг ОКК обязаны производить финансирование инвестиционной деятельности путем оплаты Н ОКК, Н ПОТР	Инвесторы имеют право на осуществление инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений
Законом не предусмотрено возникновение прав потребителей на объекты инвестиций	Инвесторы имеют право на владение, пользование и распоряжение объектами инвестиционной деятельности
Законом не предусмотрена передача прав на объекты инвестиций ОМС по какому-либо договору ни потребителями, ни ОКК	Инвестор имеет право передать по договору свои права на результаты инвестиций ОМС любому юридическому лицу

Определение надбавок

В законе № 210-ФЗ предусмотрен следующий порядок установления надбавок: представительный ОМС первоначально утверждает Н _ПОТР, после чего орган регулирования утверждает Н _ОКК (п. 12 ст. 11 закона № 210-ФЗ). Кроме того, по приведенным в пункте 12 статьи 2 этого закона определениям Н _ПОТР равна сумме надбавок ОКК ( Н _ПОТР = Н _ОКК). Однако анализ определения Н _ОКК при разных вариантах договорных отношений ОКК с потребителями привел к следующим выводам:

• •    при разных объемах реализованных услуг разных ОКК Н _ПОТР не может равняться сумме надбавок ОКК (не исполняется пункт 12 статьи 2 закона № 210-ФЗ);

• •    поскольку Н _ОКК определяется для каждой ОКК относительно ее инвестиционной программы, Н _ОКК не может устанавливаться после установления Н _ПОТР (не исполняются пункт 6 статьи 11 и пункт 12 статьи 11 закона № 210-ФЗ).

Следовательно, при всех возможных схемах договорных отношений между ОКК и потребителями Н _ПОТР н и в каких случаях не может равняться сумме Н _ОКК.

О порядке учета надбавок

Учитывая целевой характер надбавки можно предположить, что средства потребителей, получаемые ОКК в объеме надбавки к тарифу, следует учитывать отдельно от средств потребителей, получаемых в объеме тарифа на товары, услуги, которые подлежат расходованию строго по целевому назначению – на капитальные вложения. Однако такой порядок учета средств потребителей подпадает под правила отражения и учета инвестиций. Такие отношения полностью регулируются законом № 39-ФЗ, применение которого, как было указано, невозможно в силу несоответствия последствий использования инвестиций, установленных законом № 39-ФЗ, и надбавок, введенных законом № 210-ФЗ.

В настоящее время возможен единственно законный способ учета надбавок – в составе выручки ОКК, то есть выручка определяется по формуле:

Т ПОТР = Т ОКК + Н ОКК .

Однако средства потребителей в сумме двух составляющих тарифа и надбавки подлежат отражению в составе выручки от реализации без выделения надбавки, таким образом, исключается прямой аналитический источник инвестиций. Источником финансирования инвестиционных программ является прибыль ОКК после налогообложения (НДС и налог на прибыль) в целом не только по конкретному виду деятельности, но и в целом от финансово-хозяйственной деятельности предприятия.

По правилам бухгалтерского учета в указанном случае прибыль ОКК формируется в конце финансового года по данным годового баланса ОКК, а именно:

• •    при наличии прибыли она используется в следующем году, однако закон № 210-ФЗ предусматривает ее использование в текущем году;

• •    при отсутствии прибыли (убыток от всей финансово-хозяйственной деятельности ОКК или по конкретной деятельности) отсутствует источник финансирования, однако закон № 210-ФЗ предусматривает обязательность наличия такого источника;

• •    при наличии прибыли ее использование определяют собственники, следовательно, при недостаточности источника финансирования ИП необходимо соответствующее решение собственника ОКК об уменьшении других расходов (собственных расходов собственников), производимых за счет прибыли, то есть необходимо внесение изменений в законы об акционерных общества, о государственных и муниципальных унитарных предприятиях и другие законодательные акты в части обязанностей собственников распоряжаться прибылью на финансирование инвестиционных программ.

Таким образом, источник финансирования инвестиционных программ фактически не обеспечивается.

Если надбавку отразить отдельно от тарифа, но в составе выручки от реализации, то по правилам бухгалтерского учета отражение соответствующих доходов не приведет к отражению соответствующих им рас- ходов, поскольку капитальные вложения в объекты инвестиций не признаются расходами, следовательно, нарушается принцип соответствия доходов и расходов, установленный Министерством финансов Российской Федерации (Минфин России). Следовательно, необходимо внесение соответствующих изменений и дополнений в приказ Минфина России ПБУ 9/99 «Положение об учете доходов организаций».

Надбавки обеспечивают получение полной суммы инвестиционной программы ОКК только при оплате таких надбавок всеми потребителями.

Если для обеспечения валовой выручки от реализации товаров, услуг ОКК правила формирования тарифов предусматривают учет резервов по сомнительным долгам потребителей, то правила формирования надбавки инвестиционного характера не могут содержать условия учета дополнительных расходов, связанных с неплатежами потребителей. Кроме того, здесь же возникает вопрос о применении льгот, субсидий в части надбавки.

Об определении размера надбавки

Учитывая, что согласно действующим в настоящее время правилам возможного учета надбавок они подлежат учету в составе выручки от реализации услуг, для целей обеспечения достаточности величины надбавки на выполнение конкретной инвестиционной программы необходимо, чтобы величина надбавки учитывала возникающие у ОКК налоги, подлежащие исчислению в порядке, установленном Налоговым кодексом Российской Федерации, а именно – налога на прибыль и НДС. В таком случае из формулы:

Нпотр = НОКК = 1,18 (X ИП X 1,24) / Vуслуг, где НПОТР, НОКК – надбавки соответственно для потребителей и ОКК;

Таким образом, для целей исполнения инвестиционной программы в расчет надбавки должна быть принята сумма инвестиционной программы, увеличенная в 1,5526 раза.

Об отсутствии правил определения надбавок в настоящий период

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 закона № 210-ФЗ регулирование тарифов и надбавок, установленных указанным законом, должно осуществляться в соответствии с законом и правилами, утверждаемыми Правительством Российской Федерации. При этом в соответствии со статьей 4 закона № 210-ФЗ Правительство Российской Федерации должно утвердить основы ценообразования и правила регулирования тарифов и надбавок.

Поскольку, как указано в статьях 3 и 4 закона № 210-ФЗ, одним из условий регулирования тарифов и надбавок является наличие основ ценообразования и правил регулирования, утвержденных Правительством Российской Федерации, в отсутствие соответствующих правовых актов у органов местного самоуправления отсутствуют правовые основания осуществлять регулирование тех ценовых отношений, которые введены законом впервые. Иными словами, в отсутствие основ ценообразования, утвержденных Правительством Российской Федерации, органы регулирования:

• •    при установлении тарифов ОКК вправе руководствоваться общими правилами их формирования, исходящими из закона о бухгалтерском учете и налогового законодательства;

• •    при установлении надбавок для потребителей как новых ценовых категорий, правила определения которых отсутствуют и в других сферах деятельности (отраслях экономики), вправе осуществлять процедуры подготовки к такому регулированию (например разрабатывать инвестиционные программы, проводить их оценку) без принятия решений об утверждении самих величин надбавок.

Считаем, что издание правовых актов органами местного самоуправления в части утверждения надбавок к тарифам для пот- ребителей на услуги ОКК является преждевременным.

О рисках предъявления надбавок потребителям в настоящий период и о предложениях по выходу из сложившейся ситуации

Еще раз обращаем внимание, что в настоящий период – период отсутствия основ ценообразования на товары, услуги ОКК – закон № 210-ФЗ в части впервые введенных им отношений, а именно в части установления надбавок для потребителей, не может применяться до установления Правительством Российской Федерации соответствующих правил.

В случае если ОМС уже установили надбавки для потребителей, утвердив инвестиционные программы для ОКК, они вправе отменить ранее принятое решение о величине надбавок, но вправе и утвердить инвестиционную программу с графиком ее выполнения:

• •    с «__________» 2007 года – за счет

бюджетных средств;

• •    с даты утверждения надбавки для потребителя после утверждения Правительством Российской Федерации соответствующих правил – за счет средств потребителей в виде надбавки для потребителей.

Если ОМС не отменит свое решение о ранее утвержденной им надбавке как преждевременное, то и для ОКК, и для ОМС остаются следующие риски:

• 1)    риск оспаривания потребителями величины надбавки ввиду признания ее не соответствующей закону;

• 2)    риск несоответствия величины надбавки ее потребной величине, ввиду необходимости учета в расчете надбавки налогов;

• 3)    риск необеспечения источника финансирования инвестиционной программы в установленной ОМС сумме инвестиционной программы в связи с отсутствием гарантий полного возмещения соответствую-

• щей стоимости программы в части надбавок за счет средств потребителей;

• 4)    и главные риски – при издании ОМС нормативных актов об обязании ОКК учитывать средства потребителей в виде надбавок к тарифам в качестве инвестиционной составляющей вне зависимости от того порядка, который будет применять ОКК для целей учета такой надбавки в составе предъявляемой стоимости услуг потребителю, в соответствии с законом № 39-ФЗ у потребителя остается право возврата ему сумм инвестиционной составляющей в оплачиваемой им стоимости услуг с использованием общего срока исковой давности (3 года), или потребитель может потребовать признания за ним права собственности на объект инвестиций, построенный в том числе за счет его средств.

Сегодня нормам существующего законодательства будет соответствовать положение, если ОМС в случае утверждения им тарифов ОКК вместо утвержденной им надбавки к тарифу утвердит тариф на товары, услуги для конкретных потребителей в размере суммы величины тарифа и величины надбавки с учетом пересчета величины надбавки на составляющие ее налоги (при их отсутствии – в расчете надбавки). Это возможно только в отношении услуг водоснабжения, водоотведения и услуг на утилизацию ТБО, поскольку ОМС регулируют такие тарифы в соответствии с законом № 210-ФЗ. В указанном случае ОКК вправе самостоятельно установить правила аналитического учета для обеспечения контроля использования инвестиционной составляющей в тарифе для потребителей. Во всех остальных случаях инвестиционные программы ОКК сегодня могут финансироваться только за счет бюджетных средств с последствиями признания прав на владение соответствующими объектами или у ОКК, или у органов местного самоуправления в соответствии с условиями заключаемых между ними договоров.