О незаконном административном воздействии правоохранительных органов на деятельность субъектов малого и среднего предпринимательства

9839_2024_68_3_49

Защите малого и среднего предпринимательства в настоящее время со стороны государства уделяется значительное внимание. Пандемия коронавирусной инфекции и начало Специальной военной операции не только создали неблагоприятные условия для развития такого значимого сектора государственной экономики, как малый и средний бизнес, но и поставили под удар само их существование.

Государство прилагает максимум усилий для урегулирования вопросов снижения административной и карательной нагрузки на предпринимателей, однако не всегда меры, принятые руководством страны, выполняются органами исполнительной власти, судебными органами [1, с. 7].

Ранее в научных работах отмечалось неисполнение судебными органами норм административно-деликтного законодательства, направленных на позитивные изменения положений индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность, при применении отдельных видов административных наказаний. И в настоящее время ситуация не нашла кардинального решения, несмотря на четкое урегулирование порядка применения указанных норм [2, с. 43].

На противоречивые решения судебных органов обращает внимание Е.А. Проказин, рассуждая о порядке применения ст. 4.1.1 КоАП РФ, позволяющей заменить административное наказание в виде административного штрафа на предупреждение даже в случаях, когда санкция правовой нормы не предусматривает такого вида наказания [3]. На многочисленные факты отказа при рассмотрении дел об административных правонарушениях заменить один вид наказания на другой, более мягкий, отреагировал бизнес-омбудсмен Б.Ю. Титов, предложив толковать понятие государственного контроля в более широком смысле, не ограничиваясь лишь федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», а также внести корректировки в соответствующую часть КоАП РФ. Данное предложение поддержали Генеральная прокуратура РФ и Верховный Суд РФ [4].

Проблема видится не в недостаточном правовом регулировании, но в оценочном характере норм КоАП РФ, результаты применения которых носят субъективный характер и зависят от лица, которое их применяет [5, с. 137].

В настоящей работе хочется обратить внимание на действия правоохранительных органов, осуществляющих вмешательство в деятельность малого и среднего бизнеса. Последние два года это наиболее активно обсуждается субъектами, представляющими интересы российского предпринимательства. Авторы научных работ также акцентируют внимание на незаконном воздействии правоохранительных органов на предпринимателей и создании тем самым барьеров для свободного развития такого значительного сектора экономики страны [6, с. 2].

На создание административных барьеров в развитии малого и среднего предпринимательства указывают А.П. Кириенко с авторами, обращая внимание на региональный аспект, отражающий проблемы отдаленных регионов и снижение возможностей развития для бизнеса пропорционально отдаленности от центра страны.

В.О. Лапин справедливо заявляет о многочисленных нарушениях при выявлении преступлений в сфере экономики, что обусловлено, по мнению автора, трудоемкостью осуществления процессуальных действий, связанных с «продолжительным характером противоправной экономической деятельности, ее многоэпизодностью, значительным объемом финансовой, бухгалтерской и налоговой информации, подлежащей обнаружению и изучению, необходимостью использования специальных знаний» [7, с. 93].

О недостатках в деятельности правоохранительных органов при проведении налоговых проверок полицией совместно с налоговыми органами рассуждает А.А. Фарафонов, причиной их он видит недостаточную компетентность уполномоченных органов, проводящих проверочные мероприятия, либо коррупционные мотивы должностных лиц [8, с. 244].

Органы внутренних дел давно и эффективно выявляют и пресекают административные правонарушения в сфере предпринимательской деятельности, для профильной деятельности в структуре территориальных органов на региональном и районном уровне было создано подразделение по пресечению правонарушений в сфере предпринимательской деятельности и исполнению административного законодательства (БППРиИ-АЗ), которое достаточно плодотворно функционировало до 2011 года.

Результатами такой деятельности являлось пресечение административных правонарушений и преступлений, по которым предварительное следствие в сфере оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, соблюдения авторских и смежных прав, в области незаконной торговли, а также иных противоправных деяний, необязательно.

Эффективность деятельности подразделений БППРиИАЗ не вызывала сомнений. Многочисленные правонарушения, а также преступления, по которым предварительное следствие необязательно, формировали значительную статистическую базу МВД России. Результаты были очевидны, что выражалось в постепенном наведении порядка в сфере предпринимательства. Конец 1990-х и начало 2000-х годов ознаменовались бес- порядком в целом в стране практически во всех сферах государственного управления, на состояние и поведение социума значительное негативное влияние оказали развал страны, последствия уничтожения единой фундаментальной государственной системы производства, отсутствие единой управленческой концепции. Справедливо заметить, что деятельность милиции в тот период времени, в силу несовершенства контроля, ознаменовалась значительными нарушениями со стороны действующих сотрудников. Отметим, что, наряду с указанными негативными факторами, выполняя поставленные задачи, подразделения достигали высокой результативности.

Закон Российской Федерации от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции» в период эффективной деятельности подразделений наделял сотрудников полномочиями беспрепятственно входить в помещения, изымать предметы, вещи, документы, осуществлять проверочную закупку, что позволяло выявлять и пресекать правонарушения в области предпринимательства (п. 11 ст. 25 Закона). После проведения Госсовета в Тобольске действующий в 2008 году Президент Российской Федерации, реагируя на жалобы предпринимательских союзов, губернаторов и подготовленные Минэкономразвития предложения по облегчению административного бремени на бизнес, произнес крылатую фразу «Хватит кошмарить малый и средний бизнес», обращаясь к органам, осуществляющим контроль над деятельностью предпринимателей. Как следствие, милиция постепенно была лишена полномочий осуществлять отдельные действия в отношении субъектов бизнеса.

Однако требования вышестоящих аппаратов управления Министерства внутренних дел Российской Федерации к подразделениям милиции, а затем полиции по пресечению административных правонарушений в сфере предпринимательской деятельности остались, как и обязанность рассмотрения заявлений о преступлениях, административных правонарушениях и иных происшествиях.

В целях выполнения указаний руководства, так называемого «неформального планирования», порождающего «палочную систему» в органах внутренних дел и провоцирующего сотрудников полиции на нарушения законодательства, должностными лицами ОВД регулярно проводятся проверки торговых предприятий, организаций, оказывающих услуги населению, с обоснованием своих действий получением информации о совершающихся противоправных действиях субъектами предпринимательства и со ссылкой на ведомственный акт (Приказ МВД от 29 августа 2014 г. № 736), обязывающий проводить разбирательство по сообщениям и заявлениям о совершении преступлений, административных правонарушений, и полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, урегулированных КоАП РФ.

По данным надзорных органов, опубликованным на сайте Генеральной прокуратуры РФ, в 2022 году прокурорами пресекались случаи незаконного вмешательства в предпринимательскую деятельность органов полиции. «Почти в 30 регионах выявлены факты осуществления внепро-цессуальных проверок без регистрации сообщений о происшествии под видом рассмотрения обращений или оперативно-розыскных, профилактических и иных мероприятий», – сообщает надзорное ведомство. Ответственные за эти нарушения сотрудники полиции привлечены к ответственности [9].

Невозможно не согласиться с утверждениями В.О. Бондаренко о необходимости усиления независимого контроля за деятельностью правоохранительных органов в части оказания административного давления на субъекты малого и среднего предпринимательства. Автор указывает на постепенную либерализацию законодательства в части снижения административно-карательной нагрузки на бизнес и, наряду с положительными факторами, на сопротивление силовых структур правильному применению закона [10, с. 239].

Примеров незаконного вмешательства органов правопорядка в деятельность субъектов предпринимательства огромное количество, на примере одного из судебных актов можно усмотреть значительный перечень нарушений законодательства органами внутренних дел (полицией) при проведении проверки по сообщению, поступившему в территориальный орган МВД России.

Так, по делу об административном правонарушении 38МS0064-01-2022-004943-13 мировым судьей судебного участка № 64 Иркутского района принято правовое решение о привлечении индивидуального предпринимателя С* к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.16 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 20 тысяч руб. В ходе рассмотрения дела в суде предприниматель заявил ходатайство о прекращении производства, обозначив ряд нарушений, допущенных сотрудниками полиции при выявлении и документировании правонарушения.

• 1.    Участковый уполномоченный полиции (УУП) проводил проверку по заявлению граж-

  дан о нарушении общественного порядка, выразившемся в распитии алкогольной продукции на придомовой территории и отправлении естественных надобностей здесь же, в районе жилого дома. Заявление, по которому проводилась проверка торгового предприятия, содержит информацию о нарушении общественного порядка гражданами, которые подлежат административной ответственности в рамках Закона Иркутской области от 12 ноября 2007 года № 107-оз «Об административной ответственности за отдельные правонарушения в сфере охраны общественного порядка в Иркутской области». Обосновывая действия граждан, нарушающих общественный порядок, нахождением на территории административного участка предприятия торговли, реализующего алкогольную продукцию, УУП провел проверку в нарушение требований 248-ФЗ.

• 2.    Руководитель предприятия общепита предоставил судье записи с камер видеонаблюдения, из которых следует, что сотрудник полиции прибыл для проведения проверки с водителем, который и приобрел алкогольную продукцию. Индивидуальным предпринимателем действия должностных лиц были оценены как проверочная закупка, что является оперативно-розыскным мероприятием и может осуществляться только оперативным работником, что закреплено ст. 1 Федерального закона № 44-ФЗ «Об оперативнорозыскной деятельности», в целях выполнения задач оперативно-розыскной деятельности, либо проводиться в порядке, предусмотренном 249-ФЗ, в рамках контрольно-надзорного мероприятия уполномоченными на то лицами. Не являясь ни одним из перечисленных уполномоченных должностных лиц, УУП осуществил проверочное мероприятие вопреки требованиям законодательства. Доводы индивидуального предпринимателя судьей приняты не были.

• 3.    При назначении административного наказания ИП заявил ходатайство о применении ст. 4.1.1 КоАП РФ и замене административного штрафа на предупреждение с учетом категории предприятия, впервые совершенного правонарушения и отсутствия вредных последствий. Мировой судья просьбу ИП отклонил, мотивируя отказ следующим содержанием: «совокупность юридически значимых обстоятельств, позволяющих

Индивидуальным предпринимателем С* было отмечено нарушение, допущенное УУП в том, что оснований для проверки деятельности торгового предприятия не было, проверка проведена необоснованно. Мировым судьей доводы предпринимателя приняты не были.

применить положения ст. 4.1.1 КоАП РФ, мировым судьей не установлена» [11, с. 216].

При этом данная практика сложилась и устойчиво функционирует, что создает дополнительную необоснованную административную нагрузку на субъекты малого и среднего бизнеса. Действия сотрудников полиции при вхождении в помещения, принадлежащие индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, в целях выполнения указаний руководства по выявлению административных правонарушений в сфере предпринимательской деятельности объясняются только поступившими сообщениями, которые, как в указанном выше случае, не соответствуют содержанию либо которые сами же должностные лица органов внутренних дел передают посредством телефонного сообщения в дежурную часть территориального органа внутренних дел на «телефон доверия», который не требует идентификации заявителя. Таким образом, существует проблема вмешательства полиции в деятельность малого и среднего бизнеса в противоречие правовым нормам, что требует вмешательства и урегулирования на законодательном уровне.

Президент России Владимир Путин поручил Правительству РФ совместно с Генеральной прокуратурой и МВД России разработать законодательные поправки, которые освободят предпринимателей от административных штрафов со стороны сотрудников полиции. Данное решение возникло по итогам XXVI Петербургского международного экономического форума и вошло в Перечень поручений [12].

«Обеспечить внесение в законодательство РФ изменений, предусматривающих исключение возможности привлечения субъектов предпринимательской деятельности к административной ответственности сотрудниками полиции за нарушение обязательных требований, оценка соблюдения которых осуществляется контрольными (надзорными) органами в рамках видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», – говорится в документе.

Бизнес-омбудсмен Борис Титов считает, что это «одна из тех инициатив, которые способны оказать влияние на бизнес прямо здесь и сейчас, без отложенного эффекта».

Правительство РФ внесло в Госдуму законопроект № 481609–8 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (об устранении дублирования полномочий полиции и контрольных (надзорных) органов в сфере производства по делам об административных правонарушениях)».

В пояснительной записке к законопроекту отмечается, что в настоящее время органы полиции уполномочены возбуждать и рассматривать дела по 663 составам административных правонарушений. Ряд этих составов (197) выражается в нарушении обязательных требований, оценка соблюдения которых осуществляется также иными госорганами при различных видах государственного контроля, например налоговыми и трудовыми инспекциями. Это ведет к дублированию контроля и усилению административной загрузки на бизнес. В связи с этим законопроект исключает из КоАП РФ 46 составов правонарушений, связанных с дублирующими полномочиями. В частности, из сферы ведения МВД России будут исключены административные правонарушения в области предпринимательской деятельности, в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг, добычи, производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней. Остальные составы правонарушений будут скорректированы в целях исключения дублирующих полномочий полиции и контролирующих ведомств. Органы полиции сохранят функцию предотвращения нарушений с возможностью возбуждения административных дел в отношении граждан. При этом в отношении бизнеса такая возможность останется исключительно у профильных надзорных ведомств. Возбуждать административные дела в отношении бизнеса полицейские больше не смогут [13].

Правительство рассчитывает разграничить полномочия МВД России и контрольно-надзорных ведомств в отношении бизнеса: полиции могут запретить наказывать предпринимателей за нарушение обязательных требований, выполнения которых власти требуют в рамках контрольно-надзорной деятельности.

Как утверждает руководитель экспертного центра по уголовно-правовой политике и исполнению судебных актов «Деловой России» Екатерина Авдеева, проблема, которую может решить проект закона, возникла в связи с коллизией норм законов «О госконтроле» и «О полиции»: фактически часть нарушений подпадала под оба закона, и это сформировало возможность для злоупотреблений. Заместитель исполнительного директора «Опоры России» Иван Ефременков отмечает, что предложенные поправки способствуют снижению административного давления на бизнес, хотя документу недостает «амбициозности»: «Полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях у органов внутренних дел по действующему КоАП много – речь идет о более чем сотне статей, многие из которых непосредственно касаются бизнеса. При этом исключений новый законопроект предполагает не так много, как хотелось бы».

На это же указывает бизнес-омбудсмен Борис Титов: законопроектом упраздняются «далеко не все» полномочия МВД, которые пересекаются с полномочиями контрольно-надзорных органов, из-за лазейки о возможности привлекать бизнес к ответственности для «эффективной защиты охраняемых законом ценностей». Екатерина Авдеева называет оговорку «логичной»: «без нее полномочия, которые необходимы полиции для осуществления оперативного выявления правонарушений и реагирования на них, были бы «необоснованно ограничены». В таком виде, по ее мнению, проект логично продолжает реализацию риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности [14].

Таким образом, малый и средний бизнес находится в ожидании положительных изменений в части исключения незаконного вмешательства органов правопорядка в деятельность предпринимателей. Принятие законопроекта будет еще одной мерой в череде административных мер, принимаемых в последние два–три года государством и направленных на снижение административно-карательного воздействия на малый и средний бизнес.