О перспективных мерах государственной политики по противодействию использованию средств связи в преступных целях

1Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России), Москва, Россия, , 2Независимый исследователь, Москва, Россия,

1All-Russian State University of Justice (RPA of the Ministry of Justice of Russia), Moscow, Russia, , 2Independent Researcher, Moscow, Russia,

Возможность оказания и получения услуг связи выступает технологическим основанием современной цифровой экономики1. Технологии передачи данных, а также подвижной радиотелефонной (мобильной) связи позволяют обеспечивать взаимодействие пользователей (абонентов), удаленных друг от друга на тысячи километров. Указанное обуславливает широкое распространение современных технологий связи в производственных и управленческих процессах. Кроме того, связь можно считать своеобразной «отправной точкой» развития экономики (Сяопин, 1994: 72), базой для ее модернизации (Сяопин, 1994: 213).

По данным Минцифры России, в 2024 г. в Российской Федерации насчитывалось более 260 млн абонентов только подвижной радиотелефонной связи2. Объем интернет-трафика российских абонентов, начиная с 2015 г., возрос примерно в 10 раз3, что свидетельствует о каждодневной потребности граждан в использовании современных технологий электросвязи. В прошедшем году совокупный оборот отечественного телеком-рынка превысил 2 трлн рублей4.

Таким образом, услуги связи находят повсеместное применение во всех сферах деятельности российского общества.

Закономерно, что обширный круг возможностей применения услуг связи привлекает и внимание злоумышленников. В последние годы значительное распространение получили случаи использования таких услуг третьими лицами, достоверные сведения о которых у оператора связи отсутствуют, для реализации объективной стороны так называемого телефонного мошенничества, заведомо ложных сообщений об акте терроризма, террористических актов и т. д. Перечень преступлений, при совершении которых использовались услуги связи, оказываемые в нарушение действующего законодательства, включает и резонансные преступные деяния, причинившие значительный материальный ущерб и приобретшие широкую общественную огласку5.

Текущая криминогенная обстановка на территории Российской Федерации (в части показателей преступлений, совершаемых с использованием сетей связи и средств связи) демонстрирует стабильную тенденцию к ухудшению. По данным Министерства внутренних дел Российской Федерации, почти половина (около 45 процентов, более 340 тысяч) преступлений в сфере компьютерной информации, зарегистрированных в 2024 г., было совершено с использованием средств подвижной радиотелефонной связи, что на 14 процентов больше в сравнении с аналогичным периодом прошлого года6. По имеющимся сведениям, только крупнейшими российскими операторами подвижной радиотелефонной связи в год блокируется порядка 500 млн телефонных вызовов, совершаемых в противоправных целях7.

Об особой общественной опасности «телефонного мошенничества» свидетельствует значительный ущерб, причиняемый им гражданам (в 2024 г. – около 200 млрд рублей), а также его приоритетная направленность на наименее защищенные, уязвимые перед мошенниками слои населения. Так, число лиц пенсионного возраста среди жертв подобных деяний составляет около четверти8. Массовый характер принимают случаи «телефонного мошенничества» в отношении детей. По экспертной оценке, примерно 600 таких случаев было выявлено только в феврале текущего года9.

Кроме того, преступления с использованием средств связи нередко отличаются сложностью в расследовании, поскольку совершаются с использованием технологий «анонимизации» злоумышленника – к примеру, средств связи типа SIM-бокс (SIM-банк), позволяющих подменять абонентские номера, а также пользовательские идентификаторы (Мирный, 2024: 271–276). Указанное в том числе обуславливает недостаточность уровня раскрываемости таких преступлений, не превышающего 23 процентов в среднем по стране1.

С учетом названных факторов подобные преступления продолжают вызывать широкий общественный резонанс2. О серьезности угрозы, которую они представляют для общественной безопасности, свидетельствует постоянное внимание к указанной проблематике со стороны Президента Российской Федерации, Правительства России3.

Очевидно, что борьба с преступлениями указанного рода не может исчерпываться уголовнопроцессуальными методами. Соображения превенции диктуют потребность в проведении специальной государственной политики – по противодействию использованию сетей связи (средств связи) в противоправных целях. Ее содержанием выступают следующие направления деятельности государства:

• –    совершенствование нормативно-правовой базы оказания и получения услуг связи, услуг по пропуску трафика;

• –    оптимизация механизма государственного контроля (надзора) за деятельностью субъектов рынка телекоммуникаций (операторов связи, собственников (владельцев) точек обмена трафиком и пр.);

• –    совершенствование регуляторных основ привлечения к ответственности за несоблюдение требований законодательства в области связи;

• –    осуществление организационно-технических мероприятий по пресечению каналов использования услуг связи в противоправных целях.

Соответственно, формами рассматриваемой политики выступают: установление требований к деятельности на рынке связи; расширение возможностей контрольной (надзорной) деятельности, направленной на оценку соблюдения проектируемых требований; установление и применение мер уголовной и административной ответственности за их неисполнение; создание и развитие государственных информационных систем (ресурсов), обеспечивающих исполнение проектируемых требований.

Субъектами государственной политики данного направления выступают как федеральные органы исполнительной власти, регулирующие отрасль связи (Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций Российской Федерации), так и правоохранительные органы, обеспечивающие общественную безопасность и противодействие терроризму в пределах компетенции (Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации).

Кроме того, указанную политику формируют в том числе иные заинтересованные государственные органы, осуществляющие профилактику и пресечение преступлений, координацию борьбы с преступностью в установленной сфере деятельности (Следственный комитет Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации и пр.).

Рассматриваемая политика является комплексной. С одной стороны, она включает нормативную регламентацию поведения обязанных субъектов, правомерность которых обеспечивается возможностью привлечения к ответственности. С другой стороны, необходимым элементом такой политики являются мероприятия организационно-технического характера, а именно создание и развитие специальных информационных систем, дополнительно гарантирующих исполнение требований участниками рынка.

Не вызывает сомнений, что реализация любой государственной политики, в том числе и в рассматриваемой сфере, должна носить системный характер4. Применительно к исследуемой тематике указанное означает, прежде всего, необходимость взаимосвязанной реализации приводимых форм указанной политики, что позволяет не только декларировать требования к участникам рынка телекоммуникаций, но и гарантировать и контролировать их исполнение.

Об эффективности именно системного подхода, сочетающего как регуляторные, так и организационно-технические механизмы, свидетельствует, на наш взгляд, положительный опыт государства по борьбе с подменой абонентских номеров при совершении телефонных вызовов, а также по верификации абонентских баз российских мобильных операторов.

Нормативно-правовым основанием данных мероприятий стали изменения, внесенные в 2020–2021 гг. в Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» и установившие ряд новых обязанностей операторов подвижной радиотелефонной связи – как по взаимодействию с государственными информационными системами (ресурсами), так и в части оказания услуг связи. Практическое исполнение требований закона при этом обеспечивается соответствующими организационно-техническими мероприятиями, осуществляемыми Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций Российской Федерации, а также подведомственным ей ФГУП «Главный радиочастотный центр».

Так, с 2022 г. продолжает развертывание информационная система обеспечения соблюдения операторами связи требований при оказании услуг связи и услуг по пропуску трафика в сети связи общего пользования (система «Антифрод»), обеспечивающая проверку факта инициации телефонного вызова абонентом российского оператора связи, с целью противодействия подмене абонентского номера на подложный. Системой, в настоящее время охватывающей более чем 99 процентов российской номерной емкости, ежемесячно блокируется порядка 48 млн вызовов с подменным номером.

Блокируемые вызовы, как правило, инициируются на территории зарубежных государств и сопровождаются заведомо недостоверной российской нумерацией, что может вводить пользователей в заблуждение об инициаторе и цели вызова. Подмена абонентского номера представляет собой распространенный метод преступной деятельности, осуществляемой с использованием сетей связи и средств связи (в частности, для заведомо ложных сообщений об акте терроризма).

Кроме того, с 2022 г. Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций эксплуатируется информационный ресурс «КСИМ» (в 2025 г. преобразован в государственную информационную систему мониторинга исполнения операторами связи обязанностей при оказании услуг связи), который позволяет обеспечить автоматизированную сверку и актуализацию сведений об абонентах и оказываемых им услугах связи, в том числе с использованием баз данных МВД России, ФНС России, Единой системы идентификации и аутентификации.

Только за ноябрь 2024 г. посредством ресурса удалось выявить около 22 млн мобильных номеров, сведения по которым носят недостоверный характер1. При выявлении недостоверных сведений оператор подвижной радиотелефонной связи уведомляет абонента о необходимости их актуализации, что позволяет поддерживать достоверный характер сведений об активных абонентах мобильной связи, снижает риски их анонимизации при совершении противоправных деяний.

Необходимо отметить, что эффективность работы указанных информационных систем гарантируется не только их созданием и развитием, но и нормативно-правовыми механизмами государственного контроля (надзора) в сфере связи, а также привлечения к административной ответственности. Так, только в городе Санкт-Петербурге за первые шесть месяцев 2024 г. было возбуждено 34 административных производства по статье 13.2.1 КоАП РФ в отношении операторов связи, не прекративших пропуск трафика во взаимодействии с системой «Антифрод»2.

В совокупности работа данных систем способствует достоверной идентификации абонентов на территории Российской Федерации, что препятствует использованию ими услуг связи в противоправных целях. При этом рассмотрение процессов их создания и эксплуатации, на наш взгляд, подтверждает комплексный характер исследуемой политики.

С учетом изложенного в числе ее перспективных мер следует, во-первых, назвать создание новых государственных информационных систем (ресурсов), обеспечивающих соблюдение требований к деятельности на рынке телекоммуникаций.

Вместе с тем следует заметить, что технологии преступной деятельности непрерывно и стремительно изменяются, а угрозы, создаваемые ими, не могут оперативно пресекаться созданием государственных информационных систем, поскольку данный процесс нередко требует длительного времени и значительных материальных ресурсов.

Кроме того, остаются недостаточно урегулированными отдельные сегменты телеком-рынка, что создает риски бесконтрольного получения отдельных услуг связи в преступных целях. В частности, в настоящее время отсутствуют специальные требования к оказанию услуг связи с использованием так называемых виртуальных телефонных станций (виртуальных АТС), позволяющих пропускать трафик голосовой информации с использованием сети Интернет. Равным образом, не имеется в действующем законодательстве и специальных требований к использованию оборудования типа SIM-бокс (SIM-банк), которое нередко используется злоумышленниками.

В связи с этим, второй перспективной мерой исследуемой государственной политики видится установление, также на уровне федерального законодательства, особенностей оказания отдельных видов услуг связи (в том числе их легального определения и последующего регулирования).

На наш взгляд, основа для реализации предлагаемых мер заложена Федеральным законом от 1 апреля 2025 г. № 41-ФЗ «О создании государственной информационной системы противодействия правонарушениям, совершаемым с использованием информационных и коммуникационных технологий, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1. Принятие указанного закона, по нашему мнению, явилось центральным событием рассматриваемой государственной политики за последние годы.

Соответствующий законопроект был подготовлен Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации совместно с заинтересованными регуляторами – Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Банком России и пр.

Указанным федеральным законом предусмотрена система мер, направленных на противодействие наиболее типичным каналам использования сетей связи и средств связи в преступных целях. В частности, положения закона предусматривают такие меры противодействия киберпреступности, как:

• –    создание специальной государственной информационной системы, формирующей единую платформу обмена сведениями о преступлениях между правоохранительными органами, операторами связи, банками;

• –    установление обязанности оператора связи, в сети которого абонентом – юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем) инициируется телефонный вызов, отображать на пользовательское оборудование (мобильный телефон) сведения об инициаторе вызова;

• –    введение дефиниции виртуальных АТС и SIM-боксов;

• –    ограничение возможности передачи абонентских номеров лишь близким родственникам, а равно иным лицам, перечень которых будет впоследствии определен на уровне распоряжения Правительства Российской Федерации;

• –    обеспечение преимущественного предоставления сведений операторами связи в государственные органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, посредством Единой системы межведомственного электронного взаимодействия в сокращенные сроки;

• –    создание механизма «самозапрета» на заключение договоров подвижной радиотелефонной связи с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг либо в многофункциональном центре таких услуг;

• –    запрет на передачу короткого текстового сообщения для аутентификации на Едином портале государственных и муниципальных услуг во время получения телефонного вызова абонентом.

Указанный федеральный закон может быть оценен как высоко актуальный, поскольку нацелен на системное решение остросоциальной проблемы высокой виктимности граждан перед лицом телефонных мошенников. Как видно из приводимого перечня регуляторных новелл, их авторы придерживаются комплексного подхода к противодействию преступности на сетях связи, что заслуживает положительной оценки. Положения законопроекта сочетают как нормы прямого действия, предписывающие конкретное поведение субъектам рынка, так и полномочия государственных органов на реализацию организационно-технических мер, обеспечивающих исполнение проектируемых требований.

Кроме того, в русле системного подхода лежит и предусмотренное настоящим Федеральным законом внесение изменений в законодательство об оперативно-розыскной деятельности и органах, уполномоченных на ее осуществление. Законом предусматривается оптимизация процедуры предоставления сведений о клиентах операторами связи и кредитными организациями уполномоченным государственным органам с целью перевода такого взаимодействия в онлайн-режим, а именно путем запроса и предоставления интересующей информации с использованием Единой системы межведомственного электронного взаимодействия.

Думается, что реализация данных предложений окажет положительное влияние не только на предупреждение, но и на раскрываемость различных преступлений – ввиду сокращения временных затрат, необходимых следственным органам для получения значимой для расследования информации, заслуживает положительной оценки.

Весьма позитивно может быть оценено и вступление в силу большинства предлагаемых новелл уже с 1 августа 2025 г., что полностью отвечает указанию Главы государства на недопустимость какого-либо «периода охлаждения» для давно назревших мер противодействия телефонному мошенничеству1.

Вместе с тем обращает на себя внимание, что регулирование оказания отдельных услуг связи, о которых говорилось ранее (услуги с использованием виртуальных АТС и SIM-боксов), во внесенной редакции проекта имелось2, но в принятом законе отражения не нашло.

Указанный подход может служить предметом дискуссии. С одной стороны, закрепление на уровне федерального закона требований к субъектам рынка жестко ограничивает их деятельность, что отвечало бы регуляторной политике последних лет. С другой стороны, подобные требования, лишенные необходимой гибкости, могут легко обходиться злоумышленниками, что вряд ли способствовало бы достижению цели закона – сокращению рисков телефонного мошенничества.

Необходимо уделить внимание и тому обстоятельству, что меры административной и уголовной ответственности, представляющие необходимый элемент регуляторного подхода к предупреждению преступности, принятым законом также не предусмотрены. Указанное, на наш взгляд, объясняется необходимостью наиболее тщательной проработки подобных мер, которые, несомненно, должны формулироваться в тесном сотрудничестве с правоохранительными органами, а также исходить из кропотливого анализа складывающейся правоприменительной практики (Побегайло, 2011: 48), что становится возможным лишь после вступления названного Федерального закона в силу.

Ввиду приводимых соображений полагаем, что третьей перспективной мерой исследуемой политики должно стать появление в Уголовном кодексе Российской Федерации, Кодексе об административных правонарушениях ответственности за нарушение проектируемых требований законодательства.

Так, целесообразным видится установление уголовной ответственности за незаконное использование средств связи типа SIM-бокс (SIM-банк) в целях получения услуг связи. Такая мера, как представляется, позволит привлекать к ответственности операторов подобного оборудования, при этом в реализации объективной стороны иных преступлений не участвующих, и поможет сократить возможности злоумышленников по совершению массовых телефонных вызовов. Представляется, что соответствующая статья вполне может быть помещена в пределы главы 28 УК РФ.

Кроме того, требует корректировки и существующая система норм Кодекса об административных правонарушениях – в части ответственности за нарушения в области связи. Такая оптимизация, на наш взгляд, была бы уместна не только в связи с ожидаемым принятием рассмотренного законопроекта, но и в качестве ответа на уже вступившие в силу новеллы законодательства. К примеру, до настоящего времени законодателем не актуализированы положения статьи 13.29 Кодекса (с учетом преобразования в 2025 г. информационного ресурса «КСИМ» в государственную информационную систему), что затрудняет привлечение к ответственности операторов связи за непредоставление соответствующих сведений об абоненте (пользователе).

В пользу вывода о перспективном характере приводимых мер также свидетельствует, на наш взгляд, неослабевающее внимание государственных органов к проблеме нормативно-правового регулирования вопросов противодействия киберпреступности.

В настоящее время Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации осуществляется проработка с заинтересованными ведомствами так называемого второго пакета регуляторных мер, направленных на дальнейшее противодействие преступлениям с использованием сетей связи и средств связи. В ходе обсуждения подготовленного законопроекта на площадке Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в мае 2025 г. вновь озвучены предложения о введении ограничений на использование виртуальных АТС физическими лицами3, что вполне отвечает направленности мер, ранее приведенных нами в качестве перспективных. С учетом изложенного полагаем, что они могут быть учтены в рамках очередных законодательных инициатив заинтересованных государственных органов.

Подводя итог, отметим, что намеченные меры исследуемой государственной политики, хотя и исходят из складывающихся криминогенной обстановки и практики нормотворчества, носят исключительно прогнозный характер. Как уже отмечалось, технологии преступной деятельности претерпевают непрерывные изменения. Ввиду этого положительный эффект применения нового регулирования неизбежно будет носить ограниченный характер.

Впрочем, с учетом положительного характера рассмотренного регуляторного опыта, а также значительных возможностей для формирования правоприменительной практики, которые создаются с принятием Федерального закона от 1 апреля 2025 г. № 41-ФЗ, имеются все основания полагать, что работа государства в предлагаемых направлениях будет, как и прежде, демонстрировать достаточную эффективность.