О политической субъектности регионов РФ

В ряду различных образований, называемых регионами, находятся и те, возникновение и функционирование которых обусловлено политикой, является частью и формой государственного строительства и государственного управления. Это политические регионы. Их существование уже давно признано политической теорией и практикой.

Так, в Декларации по регионализму в Европе (1996 г.) регионом названо территориальное образование государственного законодательства, обладающее уровнем, следующим за уровнем государства и имеющим политическое самоуправление. Регион, подчеркивается там, представляет собой выражение отличительной политической самобытности, которая может принимать самые различные политические формы, и признается конституцией или законодательством государства, которые гарантируют его автономию, самобытность, полномочия и организационное устройство. В уставе Ассамблеи европейских регионов (ст. 3.) дано более детализированное определение: уровень правительства, следующий сразу после центрального, с политическим представительством, гарантированным существованием выборного регионального совета или, при его отсутствии, ассоциацией или органом, учрежденным на региональном уровне местными властями на следующем за ними более низком уровне.

ВОЛОДИН

Артем Викторович – д.полит.н., независимый

В Российской Федерации такое понимание термина «регион» прочно закрепилось как родовое понятие для всех субъектов федерации. В соответствии с этой точкой зрения регион рассматривается как исторически сложившееся целостное территориальное образование, которое отличается не только наличием соответствующего уровня власти, но и спецификой хозяйственного уклада, бытовых традиций, а в некоторых случаях – и особенностями этнического и конфессионального состава населения.

В Основных положениях региональной политики в Российской

Федерации говорится: «Под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации».

Не удивительно, что в предвыборной программе Общероссийского народного фронта, например, понятия «субъект федерации» и «регион» употребляются как разные названия одного образования. Там, в частности, написано, что государство должно стимулировать развитие регионов, но существующий подход к региональной политике не позволяет реализовать весь потенциал субъектов РФ; что поскольку 70 из 83 регионов являются дотационными, необходима новая стратегия развития регионов, которая должна предусматривать расширение возможностей и повышение роли субъектов федерации.

В политическом пространстве нашей страны регионы – субъекты федерации играют все более важную роль. В.В. Путин в одной из своих предвыборных статей писал, что сейчас в руки региональных властей от федерального центра передаются многие полномочия и финансовые ресурсы. С прогрессирующим утверждением регионов (субъектов федерации) как политических сообществ, как самостоятельных и действенных акторов политического процесса, связан рост научного интереса к региональным исследованиям. В рамках политической науки они сложились в особую дисциплину – политическую регионалистику. Более того, соответствующий учебный курс является в России составной частью государственного стандарта подготовки специалистов-политологов.

Политическая регионалистика как научная и учебная дисциплина изучает макрополитические процессы на региональном и местном уровнях власти и специфические аспекты регионального и местного управления, связанные с процессами общенационального масштаба в современной России. Она вырабатывает базовые, фундаментальные знания теоретикометодологического характера в области региональных политических исследований, анализирует наиболее значимые тенденции современного регионального политического развития нашей страны. В их числе – проблемы регионализма и федерализма, политическая (электоральная) география, региональные политические процессы и режимы, региональные элиты, региональная политическая культура, проблемы сепаратизма и пр.

Во многих монографиях, научных статьях, учебно-методических изданиях политический статус региона (субъекта федерации) принимается как данность. Между тем, мало кто специально рассматривает, чем обусловлен и в чем проявляется этот статус, в чем выражается политическая субъектность региона.

В этом отношении выгодно отличается вышедшая в издательстве Московского университета работа А.В. Полосина1.

Автор данной статьи давно изучает эту проблему2 и, с удовольствием солидаризируясь с такой оценкой, готов добавить, что эта построенная на огромном фактологическом, документальном и библиографическом материале книга дает концептуально стройное и операционально работающее видение политического региона. В книге раскрыты практически все сюжеты, составляющие содержание политической регионалистики. По целому ряду вопросов (региональное сообщество и региональная элита, суверенитет субъекта федерации и политический режим региона, соотношение национальной и региональной и национальной безопасности и др.) он заочно дискутирует с другими авторами. При этом его позиция представляется вполне обоснованной и предпочтительной.

По нашему мнению, особую ценность работе А.В. Полосина придает тот факт, что треть ее объема специально посвящена политической субъектности региона.

Именно политическая субъектность, считает он, является квалифицирующим признаком политического региона. Все остальные его свойства выступают как основание, условие формирования или форма ее проявления. Ни один из признаков региона не является всегда решающим для его формирования, и любой из них может стать таковым при определенных обстоятельствах. Все частные определения при ближайшем рассмотрении оказываются второстепенными, не только недостаточными, но даже и не всегда необходимыми. В них говорится о путях образования региона, причинах его существования, но не о его сущности. Их анализ приводит к заключению, что основным фактором региональной формации является политическая субъектность.

Она выступает не просто в качестве одного хотя бы и наиболее важного свойства политического региона, но как его сущностная характеристика, которая позволяет выявить реальную роль региона и его институтов в политической системе общества, его возможности и способность оказывать существенное воздействие на всю совокупность общественных процессов.

По мысли А.В. Полосина, в содержательном плане политическая субъектность региона определяется и выражается наличием совокупности следующих признаков:

– обладание собственной территорией, которая, как говорится, например, в Конституции Республики Тыва, «целостна, неделима и неприкосновенна и не может быть изменена без согласия ее народа»;

• –    самостоятельное установление собственного наименования;

• –    наличие своей системы органов государственной власти;

• –    наличие собственной правовой системы;

• –    наличие официальной символики: флага, герба, гимна, а также столицы (республики) или административного центра (иные субъекты федерации);

• –    право республик устанавливать, наряду с государственным языком РФ, свои государственные языки;

• –    наличие института постоянных представительств субъектов РФ при федеральных органах власти.

В функциональном отношении политическая субъектность регионов выражается, прежде всего, в конституционном распределении (разграничении) полномочий между разными уровнями публичной власти и в современной практике государственного строительства, ориентированной на децентрализацию полномочий в пользу субъектов РФ. Федеративное устройство государства предполагает, что составляющие его образования – субъекты федерации – представляют собой относительно автономные социальноэкономические и политические единицы.

Как известно, федерация представляет собой форму устройства государства, при которой его составные части – административно-территориальные единицы (субъекты федерации) – являются государственными образованиями, обладают ограниченной юридической и политической самостоятельностью и имеют собственные органы власти, законодательство. Такое устройство представляет дополнительные институциональные гарантии для гражданской самодеятельности территориальных общин и создает противовесы чрезмерному усилению центральной власти. Разграничивая компетенции между центральными, региональными и муниципальными властями, оно предоставляет членам федерации значительную автономию. Защищая регионы от всевластия центра, федерализм позволяет сохранить в рамках единого государства исторически сложившееся многообразие и своеобразие культур и традиций. Главное преимущество федерализма в том, что он создает условия для согласования несовпадающих интересов – территориальных, национальных, социальных, в сфере финансов, экономики, политики и культуры.

Политическая субъектность регионов выстраивается по поводу и вокруг тех или иных целей или функций регионального сообщества как целого – его самоопределения, автономности, статуса, общих норм и ценностей и т.д. Как государственное образование, субъект федерации по определению выступает формой институционализации индивидуальной и общественной активности людей. Само физическое существование субъекта федерации как социального и политического организма предполагает свой набор претензий к внешнему миру и потому – определенную оппозицию по отношению к нему и действующим в нем силам. Создаваемые регионом органы государственной власти, формируемая в нем региональная элита не только артикулируют и манифестируют интересы регионального сообщества, но и активно содействуют их реализации. Это обеспечивается, в частности, его участием в выстраивании федеративных отношений, выработке и реализации вну-тренней и внешней политики государства (Государственный Совет, институт пред -ставительства субъектов федерации при Президенте РФ, Совет глав субъектов РФ при Министерстве иностранных дел и др.), а также в международных региональ-ных организациях.

В жизнедеятельности территориальных сообществ есть большой спектр вопросов, оперативное и эффективное урегулиро-вание которых из центра невозможно и/ или нецелесообразно. Сложная структура общества требует не только, а иногда не столько иерархии социальных и политиче ских отношений, сколько согласования и координации разноуровневых интересов в рамках государства. Преимущество такого механизма — в определенной свободе дей-ствий региональных властей, которые лучше знают потребности и условия раз -вития своих регионов, острее чувствуют его проблемы, способны предметно и опе ративно реагировать на них.

Вместе с тем, ни автономия, ни поли тическая самостоятельность регионов в артикуляции, манифестации и реализа ции интересов регионального сообщества, ни расширение круга их полномочий на основе и в соответствии с принципом суб сидиарности1 ни в коей мере не говорят о суверенитете регионов. Формулировку Заключительных и переходных положе -ний Конституции РФ об «органах госу-дарственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации» следует отнести на счет «парада суверенитетов», когда на самом высоком уровне республи кам было заявлено: «Берите себе сувере-нитета столько, сколько сможете прогло тить». Думается, они, как и соответствую -щие положения в Конституциях некото рых республик в составе РФ, неадекватно отражают суть вопроса. Повторим: поли тическую субъектность регионов неправо мерно толковать как обладание государ ственным суверенитетом и международ ной правосубъектностью.

Касаясь этой проблемы, А.В. Полосин отмечает, что суверенитет представляет собой верховенство и независимость го сударственной власти. Он подразумевает, что все другие структуры занимают подчи ненное по отношению к ней положение. Между тем, государственное устройство нашей страны основано на принципе вер ховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории, а в случае расхождения с ними правовых актов субъ ектов федерации по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ действует федеральный закон.

К этому следует добавить, что, согласно Конституции РФ, к исключительному ведению Российской Федерации отно сятся 18 позиций, в т.ч. финансовое и таможенное регулирование, денежная эмиссия; внешняя политика и междуна-родные отношения РФ, международные договоры РФ; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения РФ; оборона и безопасность; оборонное про изводство; определение статуса и защита государственной границы и др. По этим предметам ведения субъекты РФ не имеют и не могут иметь никаких полномочий, если только федеральная государственная власть специально не делегировала им такие полномочия.

Вполне очевидно, что суверенитет, пределы которого ограничены внешними по отношению к субъекту факторами, суть оксюморон. Частично суверен -ным быть невозможно. Как говорится в Определении Конституционного Суда РФ от 27.05.2000 г. № 92 - О, Конституция РФ не предполагает какого либо иного госу дарственного суверенитета, помимо суве ренитета РФ, и исключает существование двух уровней суверенных властей в единой системе государственной власти, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ. В силу этого респу блики как субъекты РФ не вправе наделять себя свойствами суверенного государства, даже при условии, что их суверенитет при знавался бы ограниченным.