О понятиях «государственный контроль», «государственный надзор» и «тотальный контроль над личностью»

П рошло более 70 лет с момента выхода романа «1984» [Оруэлл 2010], в котором

Джордж Оруэлл описал тоталитарное государство, находящееся под всеобъемлющим контролем Большого Брата. Минул 1984 г., о прогнозе писателя на время забыли, однако идея тотального контроля над личностью начинает снова захватывать умы, беспокоит миллионы людей, снова становится предметом обсуждений.

О тотальном контроле над личностью и о том, как он будет установлен в информационном обществе, написано уже немало. Однако, как показало изучение научных работ и публицистических материалов, мало кто из авторов имеет целостное представление даже о том, что такое контроль и чем он отличается от надзора, не говоря уже о том, что такое тотальный контроль над личностью.

Определения «контроля» и «надзора» в российском законодательстве отсутствуют. В связи с этим авторы понимают данные термины каждый по-своему, а в большинстве случаев используют понятия «контроль», «слежка», «надзор» и «управление» в качестве синонимов, хотя таковыми они не являются.

Например, О.Ю. Макеев прямо пишет в своей работе, что тотальный контроль, шпионаж и непонятная «оцифровка» суть одно [Макеев 2014: 106].

А.В. Квочкин понимает тотальный контроль как сбор разнородной информации о жизни индивида и создание на ее основе базы данных. При этом «тотальный контроль» и «тотальная слежка» используются автором как равнозначные понятия [Квочкин 2014: 101-103].

За разброд и шатания в научном сообществе в вопросе понимания тотального контроля во многом следует благодарить ставшую в последнее время популярной позицию Церкви в связи с развитием технологий учета и обработки персональных данных ¹ , которую многие почему-то восприняли как истину в последней инстанции. Согласно этой позиции, тотальный контроль – это отслеживание перемещений человека, его покупок, расчетов, прохождения им медицинских процедур, получения социальной помощи, других юридически и общественно значимых действия и личной жизни.

Странно, что ни у кого не возникло мысли о том, что красивыми словами «тотальный контроль» называют слежку.

Согласно Контрразведывательному словарю, слежка – это «комплекс меропри- ятий по скрытому, негласному либо зашифрованному визуальному наблюдению за лицом ‹…› с целью получения о нем и его образе жизни максимально полной информации»1, т.е. именно то, что называется «тотальным контролем» в документе, подготовленном представителями РПЦ.

Аргументы в пользу необходимости введения нового понятия найти не представляется возможным. Единственной причиной, по которой появился термин «тотальный контроль», является необходимость придания тексту послания Церкви стилистически окрашенного характера с целью привлечения внимания к якобы чрезвычайно насущной проблеме построения подконтрольного государству общества (как будто сейчас общество не контролируется государством).

При этом многие авторы обходят молчанием вопрос о сущности контроля и надзора, предпочитая акцентировать внимание на причинах установления и последствиях тотального контроля над личностью (неведомого науке в целом и праву в частности) ² . Хотя прежде чем говорить о «электронном концлагере», «обществе тотального контроля» и «тотальной слежке», нужно разобраться с терминологией и сущностью базовых понятий и явлений.

К сожалению, действующее законодательство не отличается четкостью и понятностью в данном вопросе.

Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» ³ вводит понятие государственного контроля. При этом, как видно даже из самого названия закона, нормативноправовой акт приравнивает надзор к контролю. Это же подтверждает и п. 1 ст. 2 закона, в котором сказано, что государственный надзор (контроль) – это «деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений ‹…› требований, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями».

С одной стороны, текст статьи можно условно разделить на две смысловые части. В этом случае государственный контроль – деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушения требований, установленных нормативными правовыми актами, а государственный надзор – это систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований.

С другой стороны, юристам негоже заниматься условным делением текста норм права. Условности ни к чему хорошему никогда не приводят. Однако приходится идти на этот вынужденный шаг. Была надежда, что избежать этого позволит пока еще не принятый закон «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации», ст. 6 и 7 которого дают определения государственного контроля и государственного надзора. К сожалению, текст закона в том виде, в котором он имеется сейчас, также не позволяет провести границу между контролем и надзором: определения государственного и муниципального надзора (ст. 6) и государственного и муниципального контроля (ст. 7) по сути своей совпадают, хотя и немного различаются:

• 1)    целями, в которых осуществляется контроль, а именно «целями особого порядка правового регулирования», которые упоминаются в ст. 7, но не конкретизируются дальше в тексте закона;

• 2)    дополнительными «правоограничительными мерами», которые могут применяться по итогам контроля.

Законодатель устанавливает возможность применения по итогам надзора мер административного принуждения, а по итогам контроля – еще и правоограничительных мер. При этом правоограничительные меры и меры административного принуждения используются в качестве одноуровневых понятий, что совершенно некорректно, т.к. правоограничительные меры (они же меры административного пресечения) являются видом мер административного принуждения. В п. 4 ст. 7 дается перечень правоограничительных мер, которые практически полностью совпадают с мерами административного пресечения, являющимися видом мер административного принуждения. В итоге по тексту закона контроль и надзор практически идентичны.

В такой ситуации единственным выходом является использование ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и условное разделение текста нормы, содержащейся в п. 1 ст. 2 на две смысловые части. На основе данного закона можно сформулировать следующие базовые определения, которые для четкости правового регулирования желательно включить в текст закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации».

Контроль – это периодическое измерение результатов и соотнесение их с ожидаемыми результатами с последующей корректировкой действий контролируемого объекта при обнаружении отклонений.

Надзор – это систематическое наблюдение за объектом и проверка его действий на соответствие предъявляемым требованиям.

Контроль и надзор действительно похожи, но имеют при этом существенные отличия, главное из которых заключается в периодичности. Контроль осуществляется разово, без системы. Надзор, наоборот, – систематически, а если говорить про надзор в информационном обществе, то постоянно.

Кроме того, сложно не заметить, что контроль по тексту закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» отличается от надзора возможностью корректировки поведения объекта контроля (это следует из первой половины п. 1 ст. 2.: «деятельность ‹…› по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений»).

Однако ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» ¹ устанавливает, что в случае выявления нарушений закона прокурором (в ходе прокурорского надзора) принимаются меры прокурорского реагирования – протест, представление, предостережение. Это означает, что итогом надзора также может быть корректировка действий объекта надзора в случае выявления отклонений от заданных стандартов.

Таким образом, несмотря на то, что п. 1. ст. 2 не предусматривает корректировку поведения объекта надзора, это логически вытекает из иных действующих норм права. Отсюда определение необходимо скорректировать следующим образом.

Надзор – это систематическое наблюдение за объектом и проверка его действий на соответствие предъявляемым требованиям с последующей корректировкой действий объекта надзора при обнаружении отклонений.

Государственный надзор – это систематическое наблюдение за деятельностью физических и юридических лиц, направленное на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований, установленных нормативными правовыми актами, в процессе которого при обнаружении нарушений могут применяться меры государственного принуждения.

Соответственно, государственный контроль – это периодическая проверка уполномоченными органами государственной власти деятельности физических и юридических лиц, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований, установленных нормативными правовыми актами, по результатам которой при обнаружении нарушений могут применяться меры государственного принуждения.

Теперь, разобравшись в сущности контроля и надзора, сформулировав понятия государственного контроля и государственного надзора, наконец, можно перейти к понятию тотального контроля, о котором так самозабвенно пишут.

Согласно Толковому словарю Ожегова «тотальный – всеобщий, всеохватывающий». Отсюда можно сделать вывод, что тотальный контроль – это периодическое измерение результатов, основанное на всесторонней проверке, сравнении и сопоставлении их с заданным стандартом с последующей корректировкой действий контролируемого объекта при обнаружении отклонений от требований стандарта.

Соответственно, тотальный контроль над личностью – это периодическое всестороннее сопоставление поведения личности с установленными стандартами с последующей его корректировкой при обнаружении отклонений от требований стандарта.

При этом необходимо отметить следующее. На практике отличить тотальный контроль от просто контроля не представляется возможным. Их отличие заключается в перечне параметров, по которым происходит проверка. При этом никто не скажет точно, в каком случае происходит проверка по всем возможным и релевантным параметрам, а в каком – только по некоторым. Соответственно, тотальный контроль над индивидом – недостижимая цель, но никак не объективная реальность. На практике может быть контроль лишь некоторых (возможно, многих, но однозначно не всех) аспектов жизни человека.

Например, периодическим сопоставлением поведения личности с установленными стандартами с последующей его корректировкой при обнаружении отклонений занимается любой представитель правоохранительного органа: инспектор ДПС, когда проверяет документы водителя транспортного средства и задерживает транспортное средство, или сотрудник полиции, когда осуществляет оперативнорозыскную деятельность в целях выявления, предупреждения, пресечения или раскрытия преступления.

Таким образом, использование термина «тотальный контроль» в большей степени обосновано визуальной и стилистической привлекательностью словосочетания. Тем не менее нельзя говорить, что суждения авторов об угрозе частной жизни в связи с наступлением информационной эпохи ложны. Ни в коем случае.

Многие предпочитают акцентировать внимание на негативных сторонах информатизации, упоминая мельком или вовсе обходя молчанием ее положительные моменты. Однако несколько односторонний подход не означает, что рассматриваемые проблемы, связанные с внедрением информационных технологий, притянуты за уши. Действительно, есть проблемы и с видеонаблюдением, и с базами данных, и с электронным паспортом [Головин, Большакова 2014].

Ошибка многих авторов заключается в том, что они говорят об установлении тотального контроля со стороны государства над личностью, хотя на самом деле имеет место усиление государственного надзора над обществом.

Любой контроль в обязательном порядке сопровождается идентификацией объекта контроля, но ни одно государство, ни один орган государственной власти или организация не пытаются идентифицировать каждого человека, попадающего в поле зрения камер и датчиков, в силу ряда причин, в частности в силу отсутствия технологий автоматической идентификации личности, без которой не представляется возможным реализовать контроль в том виде, о котором говорится в послед- нее время1. И даже если требуемая технология будет изобретена, по прогнозам специалистов, в ближайшее время не представится возможным внедрить ее в силу необходимости существенных финансовых вливаний, к которым не готово ни одно правительство.

Таким образом, правильнее говорить, что в настоящее время происходит усиление надзора за членами общества, выражающееся во введении новых технологий проверки действий человека на предмет соответствия заданным законом стандартам без установления его личности, а не установление тотального контроля над личностью, которого на практике вообще не может быть.