О правомерности создания и сохранения муниципальных предприятий в сфере управления многоквартирными домами

Э. Маркварт главный консультант OST-EURO GmbH, руководитель проектов в сфере местного самоуправления

Прежде чем начать рассматривать обозначенную в заголовке тему, обратим внимание на то, что в статье не обсуждается вопрос о целесообразности и (или) эффективности существования муниципальных предприятий (в любых организационно-правовых формах) в сфере управления жильем. Автору уже неоднократно доводилось излагать свое критическое отношение к эффективности публичных хозяйствующих субъектов2. Мы также не будем затрагивать вопрос выбора организационно-правовой формы и проблематику унитарных предприятий. Здесь речь пойдет о правовом регулировании отношений в сфере создания и сохранения муниципальных хозяйствующих субъектов в целом и в жилищной сфере в частности. В ходе работы Всероссийской конференции «Система управления жилищным фондом России» (см. ссылку к заголовку статьи) стало очевидно, что большинство специалистов в области жилищного хозяйства (так называемые «отраслевики»), к сожалению, пренебрегают тем, чтобы согласовывать свою деятельность и свои рекомендации с требованиями в первую очередь так называемых «статутных» федеральных законов, каковыми являются федеральные законы от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации мест- ного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) и от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Именно названные законы определяют компетенцию публично-правовых образований и условия допустимости ее изменения, а Гражданский кодекс Российской Федерации (далее – ГК РФ) регулирует порядок и особенности участия этих субъектов в гражданско-правовых отношениях. Соответственно, при обсуждении вопроса о допустимости (с точки зрения закона) создания и сохранения муниципальных хозяйствующих субъектов следует в первую очередь обратиться к Закону № 131-ФЗ и ГК РФ.

Право на организацию хозяйственной деятельности и участие в ней является неотъемлемым правом муниципальных образований и одной из гарантий местного самоуправления в целом. Однако в силу того, что местное самоуправление входит в систему публичной власти и представляет собой одну из ее форм, на него распространяются ограничения, определяемые природой публичной власти в целом. Эти ограничения, как правило, реализуются в форме правовых установлений, обычно закрепляемых законодательными актами на уровне государства. Публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования) являются особыми субъектами гражданско-правовых отношений, о чем прямо говорится в статье 124 ГК РФ. Их природа – это природа властных публичных институтов, а не хозяйствующих субъектов. Наделение их гражданской правоспособностью необходимо лишь постольку, поскольку решение задач, стоящих перед публичной властью, невозможно без участия в хозяйственной жизни, вступления в некоторые гражданско-правовые отношения. И государство, и муниципальные образования обладают не общей, а специальной гражданской правоспособностью, что вытекает как из самой природы публичной власти, так и из анализа конституционных норм, норм ГК РФ и других федеральных законов. Гражданская правоспособность публичной власти непосредственно связана с решением тех вопросов, которые отнесены к компетенции соответствующего уровня этой власти. В этом ее принципиальное отличие от «неограниченной» гражданской правоспособности обычных участников гражданского оборота.

Таким образом, право муниципальных образований на организацию и участие в хозяйственной деятельности определяется задачами местного самоуправления. Обладая специальной правоспособностью, муниципалитеты вправе заниматься хозяйственной деятельностью исключительно постольку, поскольку эта деятельность необходима для решения вопросов местного значения и некоторых иных полномочий, возложенных на них в соответствии с законом. С учетом анализа норм законодательства можно констатировать, что муниципальное образование вправе заниматься хозяйственной деятельностью в следующих целях:

• •    решение вопросов местного значения, прямо установленных Законом № 131-ФЗ применительно к соответствующему типу (статья 14 – поселения, статья 15 – муни-

• ципальные районы, статья 16 – городские округа);

• •    решение вопросов местного значения, установленных уставом муниципального образования при условии соблюдения требований части 2 статьи 14, части 3 статьи 15, части 2 статьи 16 Закона № 131-ФЗ (если соответствующий вопрос не отнесен к компетенции других публично-правовых образований, не исключен из компетенции муниципального образования в силу закона, а также если у муниципального образования имеются собственные материальные ресурсы и финансовые средства для его решения);

• •    исполнение делегированных муниципальному образованию государственных полномочий в случаях, формах и объемах, прямо установленных делегирующими органами государственной власти и определяемых в том числе передаваемым в этих целях ресурсным обеспечением (статья 19 Закона № 131-ФЗ);

• •    исполнение отдельных полномочий иных муниципальных образований на основании соглашений, заключаемых между муниципальными образованиями в порядке, установленном частью 4 статьи 15 Закона № 131-ФЗ, в пределах, определяемых передаваемыми полномочиями и объемом субвенций, выделяемых делегирующей стороной;

• •    реализация прав, прямо перечисленных в частях 1 статей 14-1, 15-1, 16-1 Закона № 131-ФЗ;

• •    участие в осуществлении иных государственных полномочий, не переданных муниципальным образованиям в соответствии со статьей 19 Закона № 131-ФЗ, если это участие предусмотрено федеральными законами;

• •    решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 14-1, часть 2 статьи 15-1, часть 2 статьи 16-1 Закона №131-ФЗ).

Муниципальные образования не вправе заниматься хозяйственной деятельностью для решения иных вопросов, кроме перечисленных.

Хозяйственная деятельность, осуществляемая муниципальным образованием в той или иной форме, должна находиться в непосредственной и очевидной связи как минимум с одной из указанных целей (категорий вопросов местного значения или делегированных полномочий). В противном случае муниципальное образование не вправе заниматься хозяйственной деятельностью (в том числе создавать хозяйствующие субъекты и участвовать в таковых, осуществлять финансирование расходов, связанных с хозяйственной деятельностью, использовать материальные ресурсы и т. п.). Как правило, его роль должна ограничиваться регулятивными и контрольными функциями в строгом соответствии с законодательством. Право на хозяйственную деятельность является предпосылкой права на создание хозяйствующих субъектов и участие в таковых. Однако между ними нет тождества – последнее является частным случаем, составной частью первого. Право на хозяйственную деятельность может реализовываться муниципальными образованиями не только путем создания хозяйствующих субъектов и участия в них, но и иными способами.

К числу способов решения вопросов местного значения относятся:

• 1)    привлечение частных хозяйствующих субъектов для предоставления муниципальных услуг;

• 2)    использование механизмов частнопубличного партнерства;

• 3)    организация межмуниципальной хозяйственной кооперации путем заключения межмуниципальных соглашений и создания межмуниципальных хозяйственных обществ;

• 4)    создание собственных хозяйствующих субъектов в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах и участие в хозяйствующих субъектах смешанной формы собственности;

• 5)    заключение гражданско-правовых договоров с хозяйствующими субъектами иных публично-правовых образований (других муниципальных образований – поселе-

• ний, муниципальных районов и городских округов), а в отдельных случаях и с государственными хозяйствующими субъектами, оказывающими соответствующие услуги (работы);

• 6)    заключение и исполнение соглашений о делегировании (в том числе взаимном) полномочий по решению вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований.

В соответствии со статьями 14 и 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения в жилищной сфере отнесены «обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства» (пункт 6 части 1 статьи 14 и пункт 6 части 1 статьи 16). Для описания задач муниципалитетов законодатель использует различные термины: «организация» (строительства и содержания муниципального жилищного фонда), «создание условий» (для жилищного строительства) и «обеспечение» (установленных категорий граждан жильем).

Под организацией следует понимать комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению отношениями в соответствующей сфере деятельности, обеспечению скоординированной деятельности, направленной на достижение заданного результата, цели . Организация должна включать:

• •    планирование , в том числе постановку целей, определение стандартов и нормативов;

• •    анализ возможностей и способов достижения целей (муниципальный заказ, реализация программ, создание или развитие специальных организаций, объектов);

• •    разработку мероприятий по реализации задач;

• •    правовое регулирование;

• •    заключение договоров и (или) соглашений;

• •    координацию деятельности участников отношений (естественно, недопустимы ограничение прав самостоятельных хозяйствующих субъектов и вмешательство в их деятельность, а также действия, нарушающие требования антимонопольного законодательства);

• •    контроль предоставления услуг, реализации целей.

Очевидно, что Закон № 131 по сравнению с ранее действовавшими нормами расширяет компетенцию муниципальных образований в ряде сфер и требует реализации полного комплекса управленческих функций для решения вопросов местного значения. Не предполагая безусловного создания муниципальных хозяйствующих субъектов для предоставления услуг по вопросам, сформулированным как «организация», законодатель тем не менее создает необходимые правовые предпосылки для существования муниципальных хозяйствующих субъектов в этих сферах.

Применительно к термину «создание условий» этого сказать нельзя. Создание или обеспечение условий – это принятие мер, позволяющих достичь и (или) сохранить обстоятельства, обстановку, необходимую для реализации, выполнения чего-либо. Термины «обеспечение условий» и «создание условий» применительно к сферам деятельности, в связи с которыми они упоминаются в анализируемых статьях, содержат «двухступенчатую» конструкцию, смысл которой заключается в следующем. Полномочия местных властей распространяются только на то, чтобы принимать меры, реализация которых позволяет сделать достижимыми и (или) сохранить обстоятельства, условия, необходимые для реализации, выполнения указанных в Законе № 131 услуг, задач (например обеспечение граждан жилыми помещениями). Однако органы местного самоуправления не должны сами заниматься организацией жилищного строительства. Справедливость такого понимания различия между терминами «организация» и «создание условий» становится еще более очевидной, если обратиться к нормам статьи 50 Закона № 131-ФЗ «Владение, пользование и распоряжение муниципальным имущес- твом» и бюджетного законодательства (в части допустимых бюджетных расходов).

Помимо решения вопросов местного значения, как мы уже отмечали, органы местного самоуправления вправе заниматься исполнением делегированных государственных полномочий (такие полномочия должны быть переданы специальным законом соответственно Российской Федерации или субъекта Российской Федерации), а также реализацией прав, предоставленных муниципалитетам статьями 14-1, 15-1, 16-1 Закона № 131-ФЗ. Что касается государственных полномочий в жилищной сфере, то в настоящее время отсутствует специальный закон о делегировании таковых органам местного самоуправления. Тем не менее в целом ряде федеральных законов, регулирующих обеспечение жилыми помещениями лиц, находящихся, например, на государственной службе, в судебной системе, установлена обязанность органов местного самоуправления предоставлять жилье соответствующим категориям граждан (сотрудникам правоохранительных органов, судов и прочим). Здесь мы имеем дело с делегированием, которое, как правило, осуществлялось до принятия Закона № 131-ФЗ и без соблюдения ныне предъявляемых требований. Полагаем, что, несмотря на это, такие полномочия могут рассматриваться как делегированные государственные полномочия, в связи с чем муниципалитеты вправе осуществлять их и обладать соответствующими объектами. При этом заметим, что по общему правилу государственные полномочия делегируются муниципальным районам и городским округам, которые и должны осуществлять их. Районы не вправе самостоятельно делегировать их исполнение поселениям. Таким образом, если иное не будет установлено законами, муниципальные районы и городские округа могут оставаться собственниками жилых помещений, предоставленных в соответствии с законодательством Российской Федерации или субъектов Российской Федерации отдельным категориям граждан (не путать с муниципальным жильем, предоставляемым на условиях социального найма нуждающимся малообеспеченным гражданам, которое является собственностью поселений и городских округов!).

Применительно к теме настоящей статьи логично задать вопрос: вправе ли муниципальные районы не только владеть жильем, предоставляемым в силу прямого указания закона отдельным категориям граждан, но и заниматься организацией содержания и эксплуатации этого жилья? Как представляется, с правовой точки зрения это зависит от решения делегирующей стороны (в большинстве случаев это Российская Федерация, но по отношению к определенным категориям это могут быть и субъекты Российской Федерации), зафиксированного либо в самом законе, в соответствии с которым за органами местного самоуправления закрепляется полномочие по предоставлению жилых помещений, либо в связанных с ним подзаконных актах (учитывая ранее существовавшую практику делегирования). Если жилые помещения переданы муниципальному району в собственность, то полномочия по содержанию и эксплуатации этот район будет исполнять как собственник. В противном случае такие полномочия у района-несобственника могут возникнуть только в силу прямого указания делегирующей стороны, фиксируемого в законодательном акте.

Наконец, особую группу «муниципальных дел» представляют так называемые права, предусмотренные статьями 14-1, 15-1 и 16-1 Закона № 131-ФЗ. Правовой статус этих прав совершенно неясен. В силу прямого указания анализируемого закона они не являются вопросами местного значения (в том числеифакультативными,дополнительными вопросами, которые по закону могут принимать на себя муниципалитеты, обладающие достаточными ресурсами), но и не являются делегированными государственными полномочиями, порядок передачи и финансирования которых установлен Законом № 131-ФЗ (достаточно сказать, что реализацию муниципалитетами этих «прав» государство не финансирует). Из числа задач, имеющих непосредственное отношение к теме настоящей статьи, сегодня в этой группе прямо закреплено «право на осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года»3. Обратим внимание, что речь идет не об организации капитального ремонта, а лишь о его финансировании. С правовой точки зрения эта формулировка не порождает у муниципалитета ни прав, ни обязанностей по организации хозяйственной деятельности в сфере капитального ремонта.

Как уже отмечалось, право муниципалитетов на создание собственных хозяйствующих субъектов вытекает из права на занятие хозяйственной деятельностью и является его составной частью. Соответственно, следует признать, что это право столь же ограничено специальной правоспособностью муниципальных образований, как и само право последних на занятие хозяйственной деятельностью. Иными словами, первое4 необходимое условие создания муниципальных хозяйствующих субъектов (организаций) состоит в соответствии предмета их деятельности задачам местного самоуправления. Муниципальное образование не вправе создавать муниципальные организации или участвовать в хозяйствующих субъектах, если при этом не преследуется цель решения строго очерченных вопросов местного значения либо реализации иных полномочий, предусмотренных законами Россий- ской Федерации или субъектов Российской Федерации. При этом связь между созданием хозяйствующего субъекта и решением того или иного вопроса местного значения должна быть непосредственной и очевидной. Недопустимо создание муниципальных хозяйствующих субъектов для оказания услуг, не являющихся муниципальными в силу прямого указания Закона № 131-ФЗ или устава муниципального образования. Причем принятие муниципалитетом решений дополнительных вопросов местного значения допускается не иначе, как с соблюдением установленных рассматриваемым законом требований (см. выше). Так, например, не могут создаваться предприятия, а созданные подлежат перепрофилированию, приватизации либо ликвидации (например муниципальные бани, прачечные, гостиницы, агентства по недвижимости и т. п.). Что касается муниципальных предприятий, которые наряду с основными видами деятельности, направленными на решение вопросов местного значения, оказывают и иные услуги, не связанные с основным видом деятельности (например коммунальные предприятия), то и здесь должен соблюдаться тот же подход. Структурные подразделения, оказывающие подобные услуги, подлежат выделению из муниципального предприятия с последующей их приватизацией либо ликвидацией как не соответствующие принципу специальной правоспособности.

Принцип специальной правоспособности первоначально нашел свое отражение в Федеральном законе от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», закрепившем ограничения с точки зрения целей создания унитарных предприятий. В этом законе содержатся два основания для создания муниципальных унитарных предприятий (п. 4 ст. 8):

• 1)    необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена;

• 2)    необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач.

Второе из названных оснований, несмотря на довольно неудачную формулировку, по существу, устанавливает зависимость между созданием унитарных предприятий и кругом вопросов местного значения. Гораздо более жесткую взаимосвязь устанавливает Закон № 131-ФЗ, который запрещает муниципальным образованиям иметь в собственности объекты, не связанные с решением вопросов местного значения (ст. 50). Заметим, что предприятия и организации с точки зрения гражданского законодательства и Закона № 131-ФЗ являются объектами муниципальной собственности. На них в полной мере распространяются требования статьи 50 указанного закона. Применительно к жилищной сфере в муниципальной собственности могут находиться «жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда» (п. 3 ч. 2 и ч. 4 ст. 50).

Резюмируя сказанное, акцентируем внимание на основных позициях.

• 1.    Муниципальные образования вправе заниматься хозяйственной деятельностью и создавать хозяйствующие субъекты только для решения вопросов местного значения, исполнения делегированных государственных полномочий и реализации прав, установленных Законом № 131-ФЗ.

• 2.    Муниципальные образования вправе обладать только такими объектами муниципальной собственности (включая организации – хозяйствующие субъекты), которые соответствуют требованиям статьи 50 Закона № 131-ФЗ.

• 3.    В сфере управления, содержания и эксплуатации жилья муниципальные образования вправе заниматься хозяйственной деятельностью, в том числе путем создания собственных хозяйствующих субъектов, только применительно к собственному муниципальному жилищному фонду.

• 4.    Создание и сохранение муниципальных хозяйствующих субъектов в целях управления частным или смешанным жилищным фондом, его содержания и эксплуатации является неправомерным и противоречит требованиям Закона № 131-ФЗ.

• 5.    Также неправомерным является создание и сохранение государственных предприятий по управлению, содержанию и эксплуатации жилья, не являющегося государственным жилищным фондом.

• 6.    Учитывая то, что случаи нахождения в муниципальной собственности целых домов (а это в соответствии с Гражданским и Жилищным кодексами Российской Федерации возможно только в случаях, когда все жилые помещения в доме принадлежат муниципалитету) крайне редки (обычно муниципалитеты имеют в собственности только квартиры и комнаты в многоквартирных домах), столь же редки случаи правомерности создания муниципальных хозяйствующих субъектов в сфере управления, содержания и эксплуатации многоквартирных домов.

• 7.    В тех случаях, когда создание муниципального предприятия для управления, содержания и эксплуатации признается правомерным, такое предприятие обладает специальной правоспособностью, производной от правоспособности муниципаль-

• ного образования как учредителя. В уставе предприятия должен быть закреплен предмет деятельности, корреспондирующий специальной правоспособности муниципалитета.

• 8.    Все сказанное применительно к праву муниципалитетов на занятие хозяйственной деятельностью, создание хозяйствующих субъектов и владение объектами собственности в равной мере распространяется и на муниципальные хозяйственные общества (единственным отличием является то, что объектом собственности выступает не предприятие как имущественный комплекс, а доли или акции) и иные организационно-правовые формы организаций с участием муниципалитетов. Таким образом, неправомерным является и существование муниципальных жилищных предприятий в форме обществ с ограниченной ответственностью (ООО), открытых акционерных обществ (ОАО) и в других формах, если предмет их деятельности выходит за рамки управления, содержания и эксплуатации муниципального жилищного фонда.

  

  Бизнес-Семинары

  
  

КОНСУЛЬТАЦИОННЫЙ СЕМИНАР

27–28 мая 2008 года, Москва

ВАЛЮТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ВАЛЮТНЫЙ КОНТРОЛЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

• •    изменение системы валютного регулирования

• •    порядок открытия и ведения счетов резидентов за пределами территории России

• •    правила осуществления резидентами валютных операций за счет средств, находящихся на счетах за рубежом

• •    валютный контроль при осуществлении валютных операций, связанных с внешнеторговой деятельностью, получением и предоставлением кредитов и займов

• •    актуальные вопросы, связанные с порядком оформления паспортов сделок и представлением подтверждающих документов

• •    валютный контроль, осуществляемый с участием таможенных органов

• •    особенности представления уполномоченными банками форм отчетности по валютным операциям

• •    административная ответственность за нарушение валютного законодательства

Получить более подробную информацию о семинаре Вы можете у организатора – ЗАО «Бизнес-семинары»

E-mail:

Тел.: (495) 937–5809 Факс: (495) 363–0258