О проблемах и перспективах гармонизации законодательства об административных правонарушениях с законодательством в сфере государственного и муниципального контроля публичной администрации

В настоящее время понятие и структура законодательства об административных правонарушениях определены законодателем достаточно ясно и однозначно в ст.ст. 1.1, 1.2, 1.3, 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). В соответствии со ст. 72 Конституции РФ остается проблемным лишь вопрос отнесения данного массива законодательства к административному или административно-процессуальному законодательству. С одной стороны, действующее законодательство об административных правонарушениях содержит комплекс материальных норм, раскрывающих природу административной ответственности и административного правонарушения, а также норм, определяющих составы административных правонарушений, подведомственность и подсудность дел об административных правонарушениях.

С другой стороны, названное законодательство содержит комплекс административнопроцессуальных норм, определяющих взаимное процессуальное положение участников производства по делам об административных правонарушениях, а также порядок применения унифицированных мер административной ответственности, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Следует также заметить, что центральное место в структуре действующего законодательства об административных правонарушениях занимает КоАП РФ, в котором содержатся ст.ст. 26.2, 28.1, 19.6.1, 19.5, фрагментарно связывающие производство по делам об административных правонарушениях, совершаемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, с деятельностью органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по осуществлению государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (далее также – контроль и надзор публичной администрации).

Так, согласно ч. 3. ст. 26.2 КоАП РФ допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, в том числе результатов проверки, проведенной в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если указанные доказательства получены без нарушения закона. Согласно примечанию к ст. 28.1 КоАП РФ при наличии повода к возбуждению дела об административном правонарушении в случае, если достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, обнаружены должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, в ходе проведения проверки при осуществлении государственного контроля (надзора) или муниципального контроля, дело об административном правонарушении может быть возбуждено после оформления акта о проведении такой проверки. Дело об административном правонарушении, влекущем применение административного наказания в виде административного приостановления деятельности, может быть возбуждено до оформления акта о проведении указанной проверки в случае необходимости применения меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности.

Статья 19.6.1 КоАП РФ устанавливает административную ответственность в виде административного штрафа или дисквалификации за несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих контрольные функции, требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле. Статья 19.5 КоАП РФ предусматривает административную ответственность юридического лица или индивидуального предпринимателя в виде административного штрафа или дисквалификации за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль.

При наличии обозначенной юридической связи государственного контроля (надзора) и муниципального контроля с производством по делам об административных правонарушениях, совершаемых юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, необходимо отметить, что до настоящего времени в действующей редакции КоАП РФ, а также в других федеральных законах, регламентирующих деятельность контрольно-надзорных органов, выделяются различные виды неправомерного деяния юридического лица или индивидуального предпринимателя, которые не признаются административными правонарушениями, но влекут применение мер административно-правового принуждения, предусмотренных названным законодательством. В частности, к неправомерным деяниям такого рода законодатель относит «нарушение обязательных требований», «нарушение антимонопольного законодательства», «нарушение налогового законодательства», «налоговое правонарушение» и др. При этом законодательство, устанавливающее порядок деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по осуществлению государственного контроля (надзора) и муниципального контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеет сложную структуру, которая до настоящего времени официально не определена.

На наш взгляд, такое законодательство будет логичным назвать законодательством в сфере государственного и муниципального контроля публичной администрации, выделив в его структуре три составные части: 1) межотраслевое законодательство в сфере государственного и муниципального контроля публичной администрации; 2) отраслевое законодательство в сфере государственного и муниципального контроля публичной администрации; 3) специальное законодательство в сфере государственного и муниципального контроля публичной администрации.

Центральное место в системе межотраслевого законодательства в сфере государственного и муниципального контроля публичной администрации занимает Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – ФЗ № 294-ФЗ) [4], который дополняют нормативные правовые акты Российской Федерации, издаваемые по основаниям, прямо указанным в данном законе, например, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, Генеральной прокуратуры и Минэкономразвития России, изданные на основании ст.ст. 8, 9, 10, 16 ФЗ № 294-ФЗ. Положения указанного закона устанавливают единообразный порядок осуществления государственного и муниципального контроля публичной администрации за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей во многих формально обособленных сферах, которые выделяются законодателем в рамках того или иного вида общественной безопасности, либо других сферах административно-правовой охраны. Так, положения ФЗ № 294-ФЗ устанавливают единый порядок государственного контроля и надзора органов исполнительной власти в области обеспечения пожарной, экологической и промышленной, радиационной безопасности, безопасности дорожного движения и др.

Отраслевое законодательство в сфере государственного и муниципального контроля публичной администрации, с одной стороны, образуют федеральные законы, нормы которых с учетом требований ФЗ № 294-ФЗ регулируют общественные отношения в отдельных обособленных сферах (отраслях) контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц данных органов. Например, к отраслевому законодательству в сфере государственного и муниципального контроля публичной администрации следует отнести федеральные законы «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [8], «О пожарной безопасности» [6], «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» [7], Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» [3] и др. С другой стороны, отраслевое законодательство в сфере государственного и муниципального контроля публичной администрации составляют федеральные законы, регулирующие общественные отношения в отдельных обособленных сферах (отраслях) контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти, которые выведены из-под действия ФЗ № 294-ФЗ. Например, Федеральный закон «О защите конкуренции» [2], Налоговый кодекс Российской Федерации и др.

Специальноезаконодательствовсфере государственного и муниципального контроля публичной администрации образуют федеральные законы, регулирующие отдельные специализированные направления (виды) контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, например, федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности» [5] и «О техническом регулировании» [9], регламентирующие особенности организации и проведения проверок лицензионного контроля, а также проверок государственного контроля и надзора за соблюдением требований технических регламентов.

Анализируя меры административно-правового принуждения, применяемые публичной администрацией по фактам выявленных нарушений обязательных требований, мы можем сделать следующие выводы.

Во-первых, административно-принудительные меры, применяемые к юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, допустившему нарушение обязательных требований, формально выделены законодателем, но до настоящего времени не систематизированы. Например, данные меры предусмотрены ФЗ № 294-ФЗ (в частности, выдача предписания юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений (ст. 17 ФЗ № 294-ФЗ)), федеральными законами, регулирующими отдельные сферы или направления контрольно-надзорной деятельности публичной администрации, выведенные из-под действия указанного закона (выдача предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований (ст. 20 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»), предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, выдача предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства (ст. 39.1 и 50 Федерального закона «О защите конкуренции»)).

Во-вторых, основанием применения мер административно-правового принуждения в ходе и по результатам контрольно-надзорной проверки публичной администрации служит со- вершаемое или совершенное проверяемым юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем нарушение обязательных требований того или иного вида, которое формально не признается административным правонарушением, но предусматривается законодательством в сфере государственного и муниципального контроля публичной администрации. При отсутствии норм, устанавливающих взаимосвязь контрольно-надзорных процедур с процедурами производства по делам об административных правонарушениях, целый ряд контрольнонадзорных мер применяется в сочетании с мерами административной ответственности. Например, наряду с назначением административного наказания юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю выдаются предписания об устранении нарушений обязательных требований. Хотя следует заметить, что согласно ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено.

В-третьих, административно-принудительные меры, применяемые в ходе и по результатам контрольно-надзорной проверки, осуществляемой органом исполнительной власти или органом местного самоуправления, носят пресекательновосстановительный характер. Данные меры применяются в качестве специального юридического средства прекращения совершаемого нарушения обязательных требований и (или) восстановления нарушенного правового положения путем принудительного обеспечения исполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем нарушенных ими публичных обязанностей по исполнению и соблюдению разнообразных обязательных требований.

В-четвертых, виновность юридического лица или индивидуального предпринимателя, допустившего нарушение обязательных требований, предполагается априори [11, с. 185] и поэтому не имеет юридического значения при выборе пресекательно-восстановительных мер, применяемых к лицу, допустившему такое неправомерное деяние.

В-пятых, законодатель формально разводит процедуры применения мер административного принуждения к лицам, допустившим нарушения обязательных требований, и процедуры применения мер обеспечения производства, а также меры административной ответственности, свя- занные с административным правонарушением, как в нормах КоАП РФ (ст. 28.1, ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ), так и в нормах законодательства о контрольно-надзорной деятельности (например, в ч. 1–3 ст. 17 ФЗ № 294-ФЗ).

Учитывая вскрытую специфику целевой направленности, характера, основания применения, а также особенности процедурной регламентации мер административно-правового принуждения, применяемых по фактам выявленных нарушений обязательных требований, предлагается в сфере государственного и муниципального контроля публичной администрации выделить два обособленных комплекса мер административно-правового принуждения: 1) комплекс пресекательно-восстановительных мер; 2) комплекс пресекательно-наказательных мер.

Сравнивая два указанных комплекса, мы можем назвать следующие отличительные признаки, присущие пресекательно-наказательным мерам.

Во-первых, пресекательно-наказательные меры, применяемые к юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, формально выделены законодателем в КоАП РФ и поэтому систематизированы. К таким мерам относятся административные наказания (меры административной ответственности) и меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Во-вторых, основанием применения пресе-кательно-наказательных мер служит событие совершаемого или совершенного административного правонарушения, предусмотренного законодательством об административных правонарушениях.

В-третьих, данные меры принуждения носят пресекательно-наказательный характер, так как применяются в качестве специального юридического средства прекращения совершаемого административного правонарушения и компенсации (уравновешивания) вреда, который причинен административным правонарушением.

В-четвертых, вина юридического лица или индивидуального предпринимателя, к которому применяются пресекательно-наказательные меры, устанавливается в обязательном порядке, за исключением отдельных случаев, предусмотренных КоАП РФ.

При наличии выявленных выше различий пресекательно-восстановительные и пре- секательно-наказательные меры реализуются на практике одними и теми же контрольно-надзорными органами публичной администрации и их должностными лицами. В этой связи очевидно, что отсутствие взаимосвязанных законодательных процедур применения данных мер существенно затрудняет квалификацию неправомерных деяний, совершаемых юридическими лицами и выявляемых в ходе контрольно-надзорных проверок публичной администрации, а также существенно снижает уровень законности и эффективности применения таких мер.

Вместе с тем обозначенная проблема, к сожалению, не разрешена в законопроекте «Общая часть Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», внесенном на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации [1]. В пояснительной записке к названному законопроекту справедливо отмечается необходимость в разработке и принятии нового кодекса с учетом проведенной после принятия действующего КоАП РФ реформы законодательства об осуществлении государственного контроля (надзора). Подчеркивается, что «одной из основных задач данного законопроекта стало обеспечение единства, последовательности и внутренней непротиворечивости регулирования всего комплекса общественных отношений, составляющих правовой институт административной ответственности» [10]. Между тем в подготовленном законопроекте отсутствует процессуальная взаимосвязь законодательства об административных правонарушениях с законодательством об осуществлении государственного контроля (надзора).

В целях обеспечения гармонизации сформировавшихся массивов законодательства об административных правонарушениях и законодательства в сфере государственного и муниципального контроля, осуществляемого публичной администрацией, предлагается в ближайшей перспективе:

• 1.    Привести действующий КоАП РФ в соответствие со ст. 72 Конституции РФ, закрепив массив материальных норм в КоАП РФ. Соответственно, массив процессуальных норм КоАП РФ закрепить в Кодексе административной юрисдикции Российской Федерации, в котором будут систематизированы процедуры применения пресекательно-наказательных мер во взаимосвязи с процедурами применения пресекательно-

• восстановительных мер в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

• 2.    Разрабатываемый в настоящее время законопроект «О федеральном, региональном и муниципальном контроле» целесообразно назвать «О государственном и муниципальном контроле публичной администрации», закрепив в нем комплексное понятие законодательства в сфере государственного и муниципального контроля,

осуществляемого органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, выделив в его структуре отраслевое, межотраслевое и специализированное административное и административно-процессуальное законодательство, а также установив взаимосвязь данного законодательства с Кодексом административной юрисдикции Российской Федерации и Кодексом Российской Федерации об административной ответственности.