О проблемных аспектах организации работы органов внутренних дел по разрешению материалов доследственных проверок

Современная правоохранительная система представляет собой комплекс взаимосвязанных органов, подразделений и служб, аккумулирующих большоймассивинформации,обусловленнойнеоб-ходимостью рассмотрения и разрешения сообщений о преступлениях.

Вместе с тем отдельные аспекты деятельности сотрудников органов внутренних дел (ОВД), связанной с проведением доследственной проверки в соответствии с правилами подследственности, а также объемом полномочий органа дознания по разрешению сообщений о преступлениях, в должной степени не урегулированы, что вызывает неоднозначное толкование некоторых положений уголовно-процессуального закона, в том числе со стороны надзорных органов. В результате сотрудники ОВД испытывают затруднения при определении субъекта принятия решений об отказе в возбуждении уголовного дела.

Так, субъекты проведения процессуальной проверки сообщений о преступлениях перечислены в ч. 1 ст. 144 УПК РФ, к которым законодатель относит дознавателя, орган дознания, следователя, руководителя следственного органа.

Однако в практической деятельности сотрудники ОВД сталкиваются с проблемой неоднозначного толкования указанных норм УПК РФ, регламентирующих процессуальный статус субъектов проверки сообщений о преступлениях.

Обзор литературы

Ранее вопрос разграничения прав между субъектами проведения доследственной проверки и принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела в своих работах освещали В.В. Лошкарев [1], А.А. Рытьков, И.О. Воскобойник [2] и др., однако проблема до настоящего времени не разрешилась, что негативно сказывается на организации работы подразделений ОВД, занимающихся разрешением материалов доследственных проверок. В своих трудах ученые высказывают различные мнения относительно действующего порядка организации проведения доследствен-ной проверки и принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Указанные обстоятельства свидетельствуют о необходимости продолжения научной дискуссии по указанной проблематике.

Материалы и методы

Методологическую базу исследования составили такие общенаучные теоретические приемы (методы), как обобщение, анализ, синтез и др. Материалами исследования явились нормы УПК РФ, определения Конституционного Суда Российской Федерации, письма Генеральной прокуратуры Российской Федерации, материалы практической деятельности лиц, осуществляющих предварительное расследование, а также статистическая информация Информационного центра МВД по Республике Башкортостан.

Результаты исследования

Согласно информационному письму Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 09.04.2015 «О недостатках прокурорского надзора за исполнением требований уголовно-процессуального законодательства»1 вынесение процессуального решения по результатам проверки законодатель возлагает на орган, к подследственности которого относится данное преступление.

Таким образом, согласно указанному письму, субъектами проведения проверки сообщений о преступлениях, подследственных органам предварительного следствия, не могут являться участковые и оперативные сотрудники. Организация проведения доследственной проверки и принятие процессуального решения по сообщениям о таких преступлениях возлагается на органы предварительного след-ствия,являющиеся компетентными врассмотрении подследственных им категорий преступлений.

Во исполнение указанного информационного письма в ряде ОВД, в частности МВД по Республике Башкортостан, сформировалась практика поручения проведения доследственной проверки в соответствии с правилами подследственности, установленными ст. 151 УПК РФ, что привело к значительному увеличению количества находящихся в производстве следователей материалов и перегрузке органов предварительного следствия значительным количеством сообщений, связанных преимущественно с финансово-хозяйственными спорами и требующих отвлечения значительных ресурсов для их проверки.

В результате в период с 2014 по 2020 годы число материалов проверок, по которым органами предварительного следствия МВД по Республике Башкортостан приняты решения об отказе в возбуждении уголовных дел, возросло более чем в 10 раз: с 1106 в 2014 году до 10697 в 2020 году1. Соответственно, возросла и нагрузка на следователей по проведению мероприятий, направленных на установление всех обстоятельств происшествий, что негативно повлияло на качество проведения доследственных проверок, повлекло рост числа отмененных решений следователей об отказе в возбуждении уголовного дела, а также потребовало постоянного отвлечения отпроведения процессуальных действий по уголовным делам и, как следствие, неблагоприятно отразилось на эффективности, качестве и соблюдении сроков их расследования.

Проведенный анализ данных Главного информационно-аналитического центра МВД России позволяет сделать вывод, что рассматриваемая проблематика является актуальной для многих регионов России. В частности, в Республике Татарстан, Кемеровской, Кировской, Ростовской областях, Пермском, Краснодарском, Хабаровском краях, Удмуртской Республике нагрузка по вынесенным следователями ОВД отказным материалам значительно выше, чем в других субъектах Российской Федерации.

Вместе с тем на практике возникает множество проблем, связанных с организацией проведения доследственной проверки. Так, зачастую сотрудникам следственных подразделений поручается проведение проверки по материалам, касающимся с гражданско-правовыми отношениями в различных сферах и не содержащим признаки преступления, что в значительной степени увеличивает нагрузку следователей. Например, на рассмотрении следователей находятся материалы по фактам неисполнения обязательств по возврату долга; о проверке законности деятельности тех или иных общественных объединений или религиозных групп; о неправомерных действиях лица, связанных со строительством объекта на самовольно занятом земельном участке; о признании договора найма безнадежным и т.д.

Особое место занимает организация работы по рассмотрению материалов экономической направленности, когда для принятия решения о наличии либо отсутствии состава преступления требуется проведение значительного количества проверочных мероприятий, истребования большого объема документов, связанных с финансово-хозяйственной деятельностью субъекта, а также проведения ревизий, исследований и документальных прове- рок. Зачастую по большинству поступающих сообщений экономической направленности отсутствует состав преступления, однако для принятия решения по каждому из них требуется проведение полноценной проверки. Вместе с тем современное состояние правоохранительной системы, а также формализованный порядок проведения доследственной проверки не позволяют обеспечить качественную проверку всего вала заявлений [3].

Так, например, по заявлению одного из учредителей ООО «ДБ» С. о предполагаемых противоправных действиях генерального директора данного общества Ю., который также является одним из учредителем указанного общества, органами предварительного следствия на протяжении нескольких месяцев проводилась проверка указанных в заявлении фактов. С целью проверки доводов заявителя, встречных претензий учредителя и генерального директора Ю. проведен комплекс проверочных мероприятий, который, помимо опроса учредителей и работников ООО «ДБ», включал в себя документальную проверку финансово-хозяйственной деятельности указанного общества за последние два года и отработку наиболее значимых контрагентов.

В частности, проверялась действительность оказания рекламных услуг по заключенному договору с ИП Ю., а также обоснованность реализации продукции ООО «ДБ» фирме ООО «У» по цене ниже рыночной на 25%. Также запрашивались сведения по счетам ИП Ю., ООО «ДБ», ООО «У», по установленным документам и счетам проводилось документальное исследование.

По результатам проведенной проверки следователем принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела по основанию, предусмотренному п. 2 ч. 1 ст. 24 УПК РФ.

При этом необходимо учитывать, что сроки проведения доследственной проверки значительно меньше, нежели сроки расследования уголовного дела, что, соответственно, не может не влиять на установление приоритетов в работе следователя. Когда истекают сроки проведения доследствен-ной проверки по материалу, следователь вынужден откладывать расследование по уголовному делу в сторону, что негативно сказывается на сроках и качестве расследования.

Вместе с тем информационные письма, коим является вышеуказанное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации, не являются нормативными правовыми актами и источниками уголовно-процессуального законодательства [2].

Однако, несмотря на указанный факт, данное письмо принято к безоговорочному исполнению прокурорами субъектов, которые указывают на незаконность принятия решений об отказе в возбуждении уголовного дела оперативными сотрудниками по сообщениям, подследственным следователям ОВД. Принимаемые подобным образом процессуальные решения отменяются надзирающими прокурорами как незаконные, с указанием, что процессуальное решение принято неуполномоченным лицом.

Согласно ч. 1 ст. 151 УПК РФ предварительное расследование осуществляется следователями и дознавателями. Соответственно, в статье говорится о производстве предварительного расследования, которое начинается только с возбуждения уголовного дела, о чем указано в ч. 1 ст. 156 УПК РФ.

Таким образом, предусмотренная ст. 150 и 151 УПК РФ предметная подследственность престу-пленийопределяетсялишьсмоментавозбуждения уголовного дела. Правовых норм, указывающих на применение предметной подследственности при проведении доследственной проверки и принятии решений об отказе в возбуждении уголовного дела, законодателем не определено.

Конституционный Суд Российской Федерации изложил свою позицию по данному вопросу в определении от 13.10.2009 № 1179-O-O1, согласно которой ст. 151 УПК РФ не регламентирует порядок проведения доследственной проверки по сообщению о преступлении.

Указанная позиция представляется нам верной. Так, в ст. 144 УПК РФ законодатель возлагает, в том числе, на орган дознания обязанности по приему и проверке сообщения о любом совершенном или готовящемся преступлении, а также по принятию процессуального решения в пределах своей компетенции, в соответствии со ст. 145 УПК РФ.

Кроме того, положения ч. 2 ст. 21 УПК РФ обязывают орган дознания в рамках осуществления функции уголовного преследования в каждом случае обнаружения признаков преступления принимать меры по установлению события преступления и изобличению лиц, виновных в их совершении.

Таким образом, действующее законодательство указывает на возможность органа дознания принимать решение по результатам проверки сообщения о преступлении, включая право вынесения постановлений об отказе в их возбуждении по сообщениям о преступлениях, подследственных следователям ОВД.

Вместе с тем, на наш взгляд, главным критерием оценки эффективности деятельности правоохранительных органов, содержащимся, как правило, в общественном мнении, является способность выполнять возложенные на них задачи. В связи с этим для граждан, обратившихся с заявлением или сообщением, не имеет существенного значения, сотрудником какой именно службы ОВД будут проводиться необходимые проверочные мероприятия по установлению всех обстоятельств и защите нарушенных законных прав и интересов.

Кроме того, оперативные подразделения экономической безопасности и противодействия коррупции являются субъектами как оперативно-розыскной (на основании Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»), так и уголовно-процессуальной деятельности на основании ст. 40 УПК РФ. В целях реализации последней функции пунктом 27 раздела №24Типовогоположения,утвержденногосовмест-ным приказом от 29.12.2005 «О едином учете пре-ступлений»2, предусмотрены полномочия начальника органа дознания, начальника ОВД по изданию организационно-распорядительного документа по возложению обязанностей (прав) по проверке сообщений о преступлениях, в том числе и принятию по их результатам решений, предусмотренных ст. 145 УПК РФ, на иных должностных лиц этого же органа с учетом степени юридической подготовки.

Таким образом, руководитель территориального ОВД – в качестве начальника органа дознания вправе поручить (делегировать) выполнение доследственных проверочных мероприятий подчиненному должностному лицу – оперативному уполномоченному подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции, который, получив указание, должен провести доследствен-ную проверку по поступившему сообщению о преступлении и принять процессуальное решение в порядке ст. 144 – 145 УПК РФ.

С целью минимизации возникших затруднений в работе следственных и оперативных подразделе-нийпопроведениюдоследственныхпроверок руководители ОВД некоторых субъектов издали внутриведомственные нормативные правовые акты, устанавливающие обязанности каждого из субъектов проведения проверки.

Отметим, что в связи с этим издано межведомственное указание Генеральной прокуратуры РФ, МВДРоссии,СКPФ,ФСБРФ,ФТСРФот23.07.2020

№ 387/49/1/7985/1/218/266-p «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях в сфере предпринимательской деятельности», в котором говорится об обеспечении проведения процессуальных проверок в указанной сфере только уполномоченными должностными лицами в соответствии с правилами подследственности, определенными ст. 151 УПК РФ.

Целью данного межведомственного указания является недопущение незаконного вмешательства в предпринимательскую деятельность путем проведения необоснованных доследственных проверок и возбуждения уголовных дел. Таким образом, руководство правоохранительных ведомств пытается максимально оградить предпринимателей от необоснованного уголовного преследования. Вместе с тем далеко не все преступления экономической и коррупционной направленности совершены индивидуальными предпринимателями и членами органа управления коммерческой организации. Зачастую противоправные деяния совершаются должностными лицами, не отнесенными к числу руководителей коммерческой организации, руководителями государственных, муниципальных и иных некоммерческих организаций, а также под видом осуществления предпринимательской деятельности, когда индивидуальный предприниматель либо коммерческая организация какой-либо финансово-хозяйственной деятельности не осу-ществляютисозданысцельюсовершенияхищения.

Обсуждение и заключения

Резюмируя вышесказанное, можно констатировать, что в настоящее время возникла необходимость полномасштабного обсуждения обозначенной проблематики и разрешения возникающих разногласий и неоднозначных суждений. По нашему мнению, данные противоречия должны разрешаться с учетом приведенных разъяснений

Конституционного Суда Российской Федерации и буквального толкования положений уголовно-процессуального законодательства, то есть в пользу подтверждения полномочий сотрудников подразделений полиции, не являющихся по должности следователями и дознавателями, по проведению проверок и рассмотрению сообщений о преступлениях в порядке, предусмотренном УПК РФ. Проведение сотрудниками уголовного розыска и подразделений по борьбе с экономическими преступлениями доследственных проверок по заявлениям и сообщениям граждан при использовании всего комплекса оперативно-розыскных мероприятий позволит своевременно устанавливать свидетелей, очевидцев и лиц, совершивших преступления, а также обстоятельства, имеющие доказательственное значение.

Кроме того, возложение полномочий по рассмотрению материалов доследственной проверки и принятию по ним решений, предусмотренных ст. 145 УПК РФ, на должностных лиц органа дознания, на наш взгляд, должно относиться к компетенции руководителей территориальных ОВД на районном уровне, исходя из оперативной обстановки и нагрузки на подчиненных сотрудников с учетом основнойфункции органовпредварительного следствия по осуществлению уголовного судопроизводства по уголовным делам при соблюдении принципов неотвратимости наказания и обеспечения конституционных прав граждан.

Полагаем, что перекладывание обязанностей по проведению доследственной проверки и принятию процессуальных решений по всем материалам на следователей приведет к чрезмерному перенапряжению следственных органов и снижению результативности расследования по уголовным делам. Полагаем также, что необходимо проработать механизм повышения эффективности работы следственных подразделений с целью исключения негативных последствий от подобных преобразований.