О регулировании недропользования в Кыргызстане: сравнительный политологический анализ

Объективные законы развития в социуме определяют построение позитивных и прагматичных общественных отношений. Как известно, возможность нарушений норм заложена в человеческой природе, соответственно, государство принудительной силой вынуждено обеспечивать охрану и реализацию норм. Изменяются лишь характер, причины и распространенность, связанные с воздействием различных факторов, способствующих их невыполнению. Границы и меру ответственности за нарушение установленных правил поведения определяет государство.

В Кыргызстане формируются новые социально-политические реалии, требующие взвешенного анализа. Актуальность сравнительного политологического анализа обусловлена также и тем, что в последнее время резко обострилось противостояние между гражданами и государством в части разумного использования недр, их оптимальности, которые должны и могут взаимно коррелировать.

Рассмотрим некоторые нормативные акты, принятые в Кыргызстане, нацеленные на регулирование данного круга отношений. Так, Законом КР «О недрах» [1] регулируются отношения пользования недрами между государством и физическими и юридическими лицами, с другими государствами.

Кыргызстанское законодательство о недропользовании базируется на положениях Основного закона КР [2] и состоит из указанного выше Закона а также ряда других нормативных актов КР.

К примеру, в ст. 2. указанного закона отмечена сфера регулирования, а именно: земельные, водные отношения, использование и охрана растительного и животного мира, атмосферного воздуха и др. отношения в КР [1].

Следовательно, можно признать верным, что недропользование - это общественное состояние, в котором между субъектами возникают права относительно защищенного государством интереса в обозначенной сфере. Более того, важно учитывать, что в Основном законе КР отмечено: Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир и др. ресурсы находятся в государственной собственности [ 2 ] .

А в выше указанном законе дается следующая конкретизация: «Недра - часть земной коры, включая ископаемые, простирающаяся от поверхности или нижней границы почвы, дна водоемов, до глубин, доступных для геологического изучения» [1].

До принятия Основного закона КР, в Декларации «О государственном суверенитете», Законе «О государственной независимости КР» недра рассматривались, как самостоятельный природный объект, а право пользования ими – самостоятельный институт, который впоследствии стал основным концептуальным вектором выстраивания всей системы госуправления в области недропользования.

Следовательно, от правильного определения понятия недр как объекта зависит дальнейшая их институционализация, из чего вытекают:

– общественные отношения в обозначенной сфере;

– конкретизации категории «недра», поскольку достаточно проблематично раскрыть содержание основных институтов в сфере госуправления в этой области.

Можно констатировать, что верность определению «недр», а равно и земли, лесов как объектов природы предполагает корреляцию частей природного комплекса и на этой основе формирования концепций о рациональном их использовании. Конечно, недра и воды, служат различным нуждам и их роль в обществе неоценима. Как известно, исходя из теоретических подходов, недра и воды в СССР, так и впоследствии в законодательстве КР – это самостоятельные объекты права.

Ряд авторов, которые всесторонне анализировали в разное время эту проблематику, к примеру, Лисковец Б.А., Плаху-та В.Г. признают, что недра как объект права государственной собственности сводится к полезным ископаемым и неоткрытым месторождениям земли [3, с. 86].

Другие авторы, Ерофеев Б.В., Заславская Л.А. полагают, что пользование землей состоит не только в ее обработке, но и в возведении на ней предприятий, что характерно и для пользования недрами. Недра, как и земля, выступают в качестве средства производства и операционного базиса [ 4, с. 31 ] .

Рассмотрим дифференциации к указанной проблематике. Так, в СССР недра рассматривались, как «общее достояние всего народа». В законодательстве Аргентины,

Бразилии, Мексики, как отмечено в одном из исследований, закреплено положение, что недра являются государственной собственностью - достоянием нации [ 5, с. 150 ] .

Во Франции определена общенациональная значимость недр и принадлежность полезных ископаемых государству и до настоящего времени сохранился принцип Кодекса Наполеона о подземных богатствах, которые должны принадлежать государству [ 5, с. 151 ] .

Рассмотрим термин «поверхность» под которым понимается видимая часть земной коры. В КР закреплено именно такое понимание. Вместе с тем, указанное понимание уже не удовлетворяет современным требованиям. Определяя категории земель, в КР в Земельном кодексе четко дифференцируют:

– земли населенных пунктов;

– земли промышленности, транспорта, связи, обороны и иного не с/х назначения [6].

Необходимо внести несколько уточнений, которые бы способствовали универсализации важнейшей на текущий момент категории:

– границы между недрами и землей должны проходить там, где использование их в качестве недр не носит негативных последствий;

– использование не вредит недрам, поскольку их разработка, влекущая извлечение ископаемых, может вызывать понижение уровня вод, разрушение плодородного слоя и иные последствия.

Учитывая такую трактовку, ограничивать земли только поверхностью, а недра – как находящуюся под землей природную среду, без учета взаимосвязи, невозможно. Поэтому верно мнение ряда исследователей, которые утверждают, что верхней границей недр следует считать «условную поверхность» территории, требующей некоторой аспектизации, а именно:

– учет местонахождения объекта;

– целевое назначение.

Следовательно, пределы недр и земли необходимо определять корректно. Взяв во внимание определение «недр» как все- го, что находится под поверхностью, было бы целесообразно признать, что выходы месторождений на поверхность не являются недрами.

Стоит отметить, что понятие «недра» коррелирует с понятием «полезные ископаемые» [3, с. 51]. В кыргызстанском законодательстве о недрах под последними признается – природное минеральное образование в твердом, жидком или газообразном состоянии для использования в производстве [ 1 ] .

Как видно из анализа, можно признать верным положение, что ископаемые признаются составной частью недр. Между тем, дифференциация недр и ископаемых обусловлена самой охраной недр и не может быть сведена только к рациональному их пользованию [6]. В случае же признания недр ископаемыми, по верному мнению Ермакова В.Д., остается неурегулированной область:

– отношений по размещению подземных сооружений, не связанных с добычей ископаемых;

– захоронением вредных веществ и отходов;

– сбросом сточных вод [7, с. 128]. Представленная позиция указывает на множество аспектов, учет которых важен в контексте формирования рационализации недропользования, сферы участия государства.

Следовательно, логичен вывод – это отношения, связанные с использованием и охраной недр. Такой теоретический подход сформировался еще в СССР, который по существу, можно признать верным. Отличительной особенностью является участие государства, как обязательного субъекта природоресурсных отношений. В процессе поиска и добычи природных ресурсов, недропользователь вступает в правоотношения по поводу передачи прав недропользования. Согласно ст. 5 Закона КР «О недрах» [1], передача таких прав осуществляется только с разрешения компетентного органа.

Безусловно, можно признать справедливым мнение, что участие государства в сфере недропользования не обладает ад- министративным характером. Государство, предоставляя недропользователю право на использование ресурса, реализует себя как собственника посредством уполномоченных органов, путем принятия актов, заключения договоров. Между тем, подобного рода акты не являются административными, поскольку в них государство реализует права собственника природного ресурса. Аналогичные основания, предусмотрены договорами, которые заключает недропользователь с госорганами, но они не являются нормативными.

Важно также признать, что в мировой практике сложились и успешно закреплены модели регулирования взаимоотношений государства и пользователя недр. Следует выделить:

• - разрешительную (административную) модель;

  – договорную [8, с. 15].

Договорная система, по мнению ряда исследователей, может быть предпочтительной для крупных месторождений, вовлечение в освоение которых требует капиталовложений, гарантий, которые опосредуются договором между ним с государством-собственником недр. В договоре учитываются сроки разработки месторождения, решению социальных и экологических и иных проблем [9, с. 67].

В связи с нерешенностью множества аспектов в сфере госуправления необходимо разработать и закрепить:

• – систему мер изъятия у недропользователей (права пользования недрами);

  – разработки на возмездных началах

вания, почерпнутого из советского толко- промысловых и иных имущественных объектов, наличие которых коррелирует с технологическим процессом добычи ископаемых, либо же использование природного ресурса, (и при отсутствии согласия недропользователей на передачу объектов государству).

Перечень обозначенных аспектов для кыргызстансих реалий способствует применению российского подхода, как возможности применения договорных отношений природопользования государства и хозяйствующего субъекта по отдельным условиям, обеспечивающим встречные экономические интересы.

Из изложенного в представленном анализе, можно вывести некоторые выводы:

– Представлен аналитический обзор научной проблематики в сфере недропользо- вания категории «недропользования».

– Рассмотрены некоторые аспекты в части прав субъектов при нарушении правил недропользования, проведению операций и др. смежных вопросов на примере ряда государств.

– Характерная для ресурсов недр изменчивость параметров предопределяет наличие некоторых дифференциаций, в числе которых оценочные и нормативные по объектам недропользования.

– Приоритет экологической безопасности недр в реализации программ, проектов с учетом характера воздействий обеспечи- вается учетом интересов государства и не дропользователей, оптимизацию прав не дропользования, требования к недрополь зователям.