О результативности стратегического планирования

DOI:

Прошедший в 2017 г. Форум стратегов включал ряд мероприятий юбилейного характера, связанных с двадцатилетием практики стратегического планирования в России. Юбилей подталкивает к рефлексии, размышлениям об итогах определенного периода. И хотя российская практика стратегического планирования уже несколько лет является предметом научного описания и осмысления [1; 2; 5; 6], вопрос о результативности планирования ставится крайне редко. А сторонникам стратегического планирования хотелось бы убедиться, что они делают по © Жихаревич Б.С., 2018

лезное дело. Можно ли им помочь в рамках научной парадигмы?

20 лет тому назад в российскую практику управления развитием территорий (городов и регионов) проник новый вид планирования – стратегическое планирование. Зазвучали поначалу непривычные слова – стейкхолдер, коммуникативное планирование, SWOT-анализ, конкуренция территорий, городской маркетинг, стратегирование, миссия города, целевое видение. Первым стратегическим планом в России стал Стратегический план Санкт-Петербурга, принятый 1 декабря 1997 года.

Прошедшие 20 лет не были однородными в части господствующих тенденций в сфере планирования.

В период 1996–2005 гг. появилось много ярких, оригинальных стратегий и концепций развития городов и регионов, большинство из которых можно назвать действительно стратегическими, нацеленными на совместное формирование видения будущего, сконцентрированными на прорывные направления. Чувствовался энтузиазм властей и жителей в поисках импульсов для развития своих территорий. Можно охарактеризовать этот период как время «творческого индивидуального стратегирования»

В 2005–2010 гг. проявилась направляющая роль государства, Министерство регионального развития России стимулировало интерес к стратегическому планированию и попыталось придать ему определенное методическое единство. Постепенно индивидуализированные, разработанные по собственной инициативе, стратегии заменялись формальными документами, создаваемыми в более жестких рамках.

С начала 2010-х гг. плановое сообщество жило в ожидании федерального закона о планировании, а на практике стали преобладать документы в жанре «за все хорошее». Из них трудно понять суть стратегии, и за счет чего будет осуществлен стратегический прорыв в развитии территории, где приоритетные направления. Стратегии из документов о главном превратились в документы обо всем. Этому способствовал и Федеральный закон 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», появившийся, наконец, в 2014 г. под давлением «майских указов» после десятилетних споров и согласований.

Российская практика стратегического планирования уже несколько лет является предметом научного описания и осмысления [1; 2; 5; 6]. В российской истории стратегического планирования отразилась общая линия изменения идеологии Российского государства – от первоначального отторжения советской модели планирования и принятия (иногда бездумного) западных шаблонов к возврату на «особый» путь и появлению системы, в которой все сильнее проступают черты советского комплексного государственного планирования. Жесткий общий контекст современной России с гиперцентрализацией ресурсов и уменьшением полномочий субъектов Федерации и местного самоуправления подталкивает регионы и города к встраиванию в вертикаль и написанию шаблонных стратегий, имеющих бóльшие шансы на софинансирование.

У современной российской модели стратегического планирования есть решительные критики, которые ставят ей диагноз: «...В результате “скрещивания” доморощенного, советского в своей генетической основе планово-командного мышления нынешних отечественных руководителей с заимствованными западными образцами стратегического планирования сформировался гибридный подход-мутант, сочетающий в себе черты обоих подходов, внутренне противоречивый, лишенный конструктивного начала, который не в состоянии принести пользу и чреват серьезными проблемами» [8, с. 54].

Данное утверждение, при всей его убедительной красочности, требует доказательств, которых у авторов нет. Поэтому им легко возразить, приведя примеры полезного использования стратегического планирования в таких городах, как Екатеринбург, Новосибирск, Казань, где планирование сопровождалось успехами в развитии. Но можно не менее легко подобрать примеры формального планирования, часто граничащего с «ширмостро-ительством» и влияющего на социально-экономическое развитие только путем обогащения консультантов и заказчиков за счет отвлечения бюджетных средств от более насущных задач.

Наличие контрастных примеров может означать следующее:

• а)    в российской практике не существует единой модели (технологии) стратегического планирования, а есть более или менее полезные модели;

• б)    одна и та же модель в разных условиях дает разные результаты;

• в)    результаты вообще не зависят от планирования.

Возможны ли в принципе строгие научные доказательства результативности стратегирова-ния? Как нам убедиться, приносит ли пользу стратегическое планирование? Какая модель способна принести пользу, а какая – нет?

Попробуем очертить методическую схему поиска ответа на поставленные вопросы.

• 1.    Стратегическое планирование как фактор развития. Взглянем на стратегическое планирование как на один из факторов, влияющих на темпы и качество социально-экономического развития города.

Перечислим эти факторы (точнее – группы факторов).

• 1.    Фактор К – модель (технология) стратегического планирования, реализуемая определенной командой – консультантом.

• 2.    Фактор В – власть, заказчик. Стратегическое планирование – лишь небольшая, пусть и весьма важная, часть сложной и громоздкой машины управления муниципальным образованием. Возможность команды внешних разработчиков реализовать эффективный процесс стратегического планирования и создать хорошую стратегию ограничивается желанием и квалификацией заказчика. Общая управленческая компетенция власти города существенно влияет на реализацию стратегии и развитие города: для успеха необходимы навыки проектного и программно-целевого управления, квалификация, мотивированность и сплоченность управленческой команды, сильный лидер, амбиции.

• 3.    Фактор О – общество, социум. Стратегическое планирование предполагает опору на стейкхолдеров и местное сообщество. Если сообщество слабое, то и опираться не на что, и все усилия разработчиков окажутся напрасными. Наличие социального капитала, гражданского общества, городских активистов, сплоченность элит – все это важные (пожалуй, даже первичные) факторы успеха и стратегического планирования, и социально-экономического развития города.

• 4.    Фактор Т – на практике зачастую именно факторы этой группы на 90 % определяют показатели социально-экономического развития. При высоких ценах на нефть сырьевые города будут успешно развиваться практически независимо от качества городского управления и наличия / от-

• сутствия документа стратегического планирования. Накопленные инвестиции будут давать отдачу еще несколько лет, даже если будет принят плохой стратегический план. Резко изменить демографические тренды не сможет ни один самый лучший план. Поэтому выявить влияние факторов групп К, В и О, отделив его от влияния факторов группы Т, чрезвычайно сложно. Надо либо принять нереалистичную гипотезу, что все города в равной степени подвержены влиянию факторов группы Т, либо выделять относительно однородную группу городов, для которых эти факторы действуют примерно одинаково.

Примем за аксиому, основанную на многолетних наблюдениях, утверждение о том, что в российской практике не существует единой модели (технологии) стратегического планирования. Это существенно осложняет задачу, поскольку потребует описания не одной, а нескольких моделей стратегического планирования. В рамках каждой модели по-разному комбинируются элементы технологии планирования, что часто обусловлено составом команды консультантов, привлекаемых для разработки стратегических документов. В России не так много устойчивых команд, что позволяет отождествлять модель планирования с определенной командой или школой стратегиро-вания. Упростим ситуацию и примем, что каждая команда каждый раз работает максимально добросовестно. Тогда фактор К будет принимать дискретные значения, фиксирующие участие в разработке конкретной команды консультантов. И сравнение результатов работы разных команд – носителей разных моделей стратегирования – сможет выявить лучшие и худшие модели.

О сложности отделения фактора планирования от остальных факторов развития косвенно свидетельствуют презентации, сделанные в рамках смотра-конкурса и мастер-класса «Стратегии, изменившие города», проведенных в рамках Форума стратегов-2017. Несмотря на то что участникам было настоятельно рекомендовано сделать акцент на демонстрации влияния планирования на развитие, они фактически говорили отдельно о стратегии и отдельно о результатах социально-экономического развития 1. Видимо, идущая от советского опыта логическая связка «развитие есть результат планирования» признана аксиомой на все времена, а убежденность сегодняшних практиков городского планирования в ее истинности может быть свидетельством полезности муниципального стратегирования.

Сузить пространство поиска влияния управленческих факторов можно было бы при наличии эконометрической модели, описывающей развитие городов в зависимости от факторов группы Т. Тогда отклонение в состоянии города от предсказанного моделью можно было бы приписать управленческим факторам, включая фактор наличия и качества стратегии.

Итак, если понимать под конечной результативностью стратегического планирования позитивное влияние на темпы и качество социально-экономического развития города (оставим в стороне вопрос об их измерении), то полезно видеть общую картину влияния и взаимодействия нескольких групп факторов:

• 1)    исследования [3] показывают, что наибольшее влияние на развитие города оказывают факторы первой природы (в наших обозначениях – факторы группы Т): экономико-географическое положение, наличие природных ресурсов, накопленные тенденции;

• 2)    качество стратегического планирования, воплощенное в качестве стратегии (С), зависит

от использованной модели планирования К и условий ее применения, описываемых состоянием общества О и власти В;

• 3)    социально-экономическое развитие города определяется как факторами группы Т, так и факторами групп О и В. При этом можно выделить фактор стратегии С, в свою очередь находящийся в зависимости от факторов К, О и В.

Иначе говоря, социально-экономическое развитие (Р) есть функция от факторов Т, О, В, С. При этом качество стратегии и других непосредственных результатов стратегического планирования есть функция от факторов К, О, В, а фактор В (в демократическом обществе) есть функция от фактора О. Отметим, что отсюда видно, как местное сообщество, влияя на власть и непосредственно участвуя в управлении развитием (в том числе в разработке и реализации стратегии), может быть главным исходным фактором влияния на траекторию развития города в тех пределах, которые заданы объективными внешними и внутренними ограничениями и тенденциями:

• Р = f (Т, О, В, С);

С = f (К, О, В);

В = f (О).

Приняв данную теоретическую схему, можно попытаться ее конкретизировать и операцио-нализировать, разрабатывая методические подходы к описанию и квантификации отдельных факторов, влияющих на развитие.

Так, рассматривая фактор К и выявляя различия в моделях стратегического планирования, имеет смысл попытаться учесть следующие характеристики школ стратегирования:

• 1.    Средняя численность команды, ее структура по специальностям, участие иностранных специалистов.

• 2.    Наличие у команды опыта в отдельных отраслях и сферах: туризм, инновации, конкретные отрасли промышленности.

• 3.    Методика командной работы, наличие схемы интеграции разделов, шаблонов, своего глоссария.

• 4.    Соотношение полевой и кабинетной работы.

• 5.    Наличие собственных методик и баз данных и кейсов для анализа внешней среды и конкурентов, формирования целевых показателей.

• 6.    Детализация и глубина анализа (количество проводимых интервью, количество предприятий, охватываемых специальным сбором данных и анкетированием).

• 7.    Проработка пространственных аспектов, наличие картографических элементов.

• 8.    Глубина работы с инвестиционным портфелем, готовность сопровождать инвестиции.

• 9.    Использование вычислительных моделей.

• 10.    Средний объем итогового документа.

• 11.    Детальность Плана мероприятий по реализации стратегии.

• 12.    Степень коммуникативности планирования, число обсуждений, число вовлекаемых в обсуждение, опыт модераторов.

• 13.    Публичность, создание сайта.

• 14.    Работа с молодежью, молодежные конкурсы.

• 15.    Наличие брендбука проекта – шаблоны текстов, презентаций, символика проекта.

• 16.    Технология работы с текстом и таблицами, позволяющая легко вносить корректировки, обеспечивая нормоконтроль и корректуру.

• 17.    Наличие презентационной версии, символа стратегии.

На следующем шаге необходимо предложить для каждой характеристики схему описания и шкалу для квантификации, что позволит точнее выявить особенности каждой школы. Понятно, что сделать это непросто, и понадобятся серьезные упрощения.

То же относится и к другим факторам. Предположим, что нам удалось создать исследовательскую панель городов, занимающихся стратегическим планированием и имеющих примерно одинаковые объективные тенденции Т. Для каждого города i мы сумели охарактеризовать факторы развития, получив параметры:

• •    К _i – принимает дискретные значения, допустим от 1 до 5, по числу выявленных разновидностей моделей (школ) стратегического планирования;

• •    В _i – коэффициент, интегрально характеризующий квалификацию местной власти, допустим по трехбалльной шкале (слабая, средняя, сильная);

• •    О _i – коэффициент, интегрально характеризующий гражданскую силу местного сообщества, допустим по трехбалльной шкале (слабая, средняя, сильная).

• 2 . Как описать результаты стратегического планирования. Вторая сторона проблемы,

Для выявления влияния фактора К нам надо обнаружить хотя бы несколько групп городов с одинаковыми сочетаниями значений факторов В и О и при этом разными значениями фактора К.

Представляется, что для российской практики реализовать данную схему весьма проблематично и, так или иначе, мы все равно придем к описанию и сравнению нескольких кейсов, но более корректно отобранных и характеризуемых с учетом рассмотренной схемы.

которую мы пока упоминали вскользь: а что считать результатом стратегического планирования?

Результативность стратегического планирования можно понимать на трех уровнях:

• 1.    Социально-экономическое развитие города (в той степени, какое на него оказало наличие стратегии). Как мы видели, вычленить влияние стратегии крайне сложно.

• 2.    Результаты реализации стратегии (отдаленные результаты разработки конкретной стратегии):

• a)    достигнутые значения тех показателей социально-экономического развития, которые были зафиксированы в стратегии как целевые;

• б)    реализованные проекты, предусмотренные в стратегии;

• в)    построенные физические объекты, предусмотренные в стратегии.

• 3.    Непосредственные результаты разработки стратегии (результативность стратегического планирования в узком смысле).

Подходы к описанию как непосредственных, так и отдаленных результатов уже были предприняты (см., например: [4; 7]).

Здесь рассмотрим лишь непосредственные результаты, которые могут быть получены по завершении проекта разработки стратегии, если применялась рациональная технология планирования. Их легче зафиксировать, хотя некоторые из них не очевидны и трудно измеримы (см. таблицу).

Таблица

Схема описания результативности стратегического планирования: непосредственные результаты

Результат	Пояснения, параметры для описания
Прямые результаты
Стратегия	Цели, приоритеты, задачи, целевые показатели
План мероприятий	Объем, детальность
Государственные программы	Количество, проработанность
Механизм реализации	Институты развития, схемы финансирования
Система мониторинга	Порядок мониторинга, периодичность
Флагманские проекты	Количество, содержание, показатели
Побочные результаты
Измененная структура управления развитием	Новые структуры, их функции, включая проектные площадки и иные объединения стейкхолдеров
Уточненная нормативная база планирования	Корректировки в местных НПА, регулирующих порядок стратегического планирования
Технологии планирования, освоенные командой управления города	Способность специалистов администрации города самостоятельно воспроизводить процедуры разработки и корректировки стратегии
Расчетные модели для прогнозирования и планирования	Адаптированные для данного города или вновь разработанные модели прогнозирования и расчета целевых показателей, переданные городу
Входные параметры для разработки документов территориального планирования	Концептуальные положения и ключевые параметры генерального плана города
Материалы конкурсов проектов и идей, проведенных в ходе разработки	Не вошедшие в стратегию, но потенциально перспективные идеи и проекты, возникшие в ходе конкурсов и стратегических сессий
Объединяющие смыслы для власти и общества	Общее понимание ценностей, перспектив и приоритетов развития, способствующее консолидации
Набор понятий и словесных конструкций для характеристики будущего города	Названия флагманских проектов, объектов инфраструктуры, характеристика желаемого состояния города, становящиеся элементами местного сленга
Слоганы, бренды	В процессе работы над стратегией, миссией города могут быть выработаны или уточнены слоганы, используемые в маркетинге города
Презентационные материалы и технологии для рассказа о будущем города, выставка	Презентационные материалы, которые могут использоваться в дальнейших коммуникациях с населением и инвесторами
Интернет-ресурсы	Сайт стратегии, аккаунты в социальных сетях (число участников, число посещений, комментариев)
Журналисты местных СМИ, освоившие тему стратегического планирования	Местные журналисты и блогеры, участвовавшие и освещавшие разработку, приобретают знания и связи, позволяющие им более квалифицированно комментировать социально-экономическое развитие города
Возросший социальный капитал	Расширенная и интенсифицированная сеть контактов у каждого из участников разработки, облегчающая общественные взаимодействия

Примечание . Составлено автором.

Окончание таблицы

Результат	Пояснения, параметры для описания
Прирост кооперационного капитала, лучшее взаимопонимание между стейкхолдерами, включая власти верхнего уровня	В ходе работы проектных площадок и проведения стратегических сессий стейкхолдеры имеют возможность проявить и согласовать интересы, донести свои позиции до партнеров и тем самым повышают способность к сотрудничеству в реализации крупных проектов
Прирост человеческого капитала за счет навыков, полученных в ходе планирования	Стейкхолдеры, общественность, молодежь в ходе работы проектных площадок, стратегических сессий, конкурсов получают новые знания и навыки
Учебные модули	Учебные модули по технологии планирования и содержанию стратегии, которые могут использоваться для программ повышения квалификации, а также магистерских программ
Рост показателей удовлетворенности жизнью в данном городе	Кампании в СМИ и социальных сетях повышают информированность населения и уверенность в наличии у города перспектив, что способствует закреплению молодежи

Понимание всего спектра возможных результатов и важности «побочных» результатов (которые многие эксперты считают более ценными, чем прямые) позволит заказчикам разумнее формулировать технические задания на разработку стратегий, а консультантам точнее подбирать технологии работы, максимизирующие как основные, так и побочные результаты.