О роли Л. В. Потапова в подготовке и принятии Конституции Российской Федерации 1993 года и Конституции Республики Бурятия 1994 года

Будаев К. А. О роли Л. В. Потапова в подготовке и принятии Конституции Российской Федерации 1993 года и Конституции Республики Бурятия 1994 года // Вестник Бурятского государственного университета. Юриспруденция. 2025. Вып. 4. С. 13–20.

Как известно из истории конституционного развития Российского государства, 12 апреля 1978 г. Верховный Совет РСФСР принял четвертую по счету Конституцию РСФСР. Это было после принятия Конституции СССР 1977 г. Она по своему содержанию соответствовала Конституции СССР, в ней закреплялись выводы о строительстве развитого социализма, несколько обновилась система государственной власти, добавился ряд новых статей о правах граждан и совершенствовании социалистических отношений. 12 июня 1990 г. сформированный в результате всенародных выборов новый орган государственной власти — I Съезд народных депутатов РСФСР — принял Декларацию о государственном суверенитете РСФСР. Это событие ознаменовало значимые изменения в жизни страны, ее политическом устройстве, организации и осуществлении власти. В Конституцию РСФСР 1978 г. вносились многочисленные дополнения и изменения. Обновилась система организации государственной власти, была учреждена высшая должность главы государства — Президента РСФСР, создан Конституционный суд. В 1991 г. распался Советский Союз.

Всем стало ясно, что для России требуется новая Конституция, отвечающая задачам возрождения государства, закрепляющая народовластие, верховенство права, общепризнанные принципы и нормы международного права, политический плюрализм, положения о социальном и светском государстве. Началась ее разработка. По решению Президента Российской Федерации 5 июня 1993 г. было созвано Конституционное совещание, целью которого стало обсуждение проекта новой Конституции. В структуре данного органа было образовано пять групп представителей: федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления; политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий; товаропроизводителей и предпринимателей. Проект Конституции, подготовленный юристами Президента, обсуждался в рамках Конституционного совещания до 25 июня 1993 г. По итогам обсуждения к проекту Конституции было представлено более 500 поправок, изменяющих большую часть статей изначального проекта [3, c. 3-4].

О процессе обсуждения проекта Конституции подробно высказался в своей книге известный политик, ученый, один из основных авторов Конституции РФ 1993 г. С. М. Шахрай: «Обсуждался проект Конституции, который подготовили мы с Сергеем Сергеевичем Алексеевым. Работа Конституционного совещания проходила по нескольким группам, или, как мы их называли, палатам. Я вместе с Виктором Николаевичем Степановым и Анатолием Степановичем Тяжловым отвечал за «палату регионов» — группу, куда входили представители органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. И вот у нас ежедневно происходили самые бурные дискуссии по проблемам суверенитета, автономии, по статусу автономных образований внутри краев и областей... Собирались бесконечно всевозможные рабочие группы и с ночи до утра заседали. Обсуждалась важнейшая тема — знаменитая статья, получившая номер 5 в Конституции Российской Федерации 1993 г., где все написано про федеративное устройство и статусы республик, краев, областей и прочих, как нынче мы говорим, субъектов Российской Федерации» [4, c. 177–181].

Надо отметить, что представителем от органов государственной власти Республики Бурятия выступал председатель Президиума Верховного Совета Бурятской АССР Леонид Васильевич Потапов. По словам Сергея Шахрая, представители ряда административных единиц, созданных на основе национально-территориального принципа, хотели, чтобы в новом Основном законе было зафиксировано право наций на самоопределение, причем в наиболее радикальной его форме — вплоть до отделения и образования самостоятельных государств. Это, по их мнению, и был суверенитет, который в нашем родном государстве в главном документе должен быть записан. Такие предложения Леонид Васильевич Потапов не поддерживал, хотя встречался с руководителями Татарстана, Башкирии, Якутии и других республик в период работы Конституционного совещания.

Далее С. М. Шахрай пишет: «Было понятно, что после развала СССР в Конституции никакого права наций на самоопределение, никакого права на сецессию (свободный выход) быть не должно. Как специалист, я был твердо убежден, что в противном случае эта мина замедленного действия обязательно будет взрываться при любом ослаблении центральной власти. Мне казалось, что любой, у кого только что на глазах распался Советский Союз, увидел и понял эту опасность, а потому тему «самоопределения вплоть до отделения» никто поднимать не будет. Но я ошибся. К счастью, в этот момент Эдуард Эргартович Россель, губернатор Свердловской области, решил: а чем он со своим огромным регионом хуже, чем национальные республики? В общем, после». По словам С. М. Шахрая, в определенный момент после очередного заявления представителей одной из республик о необходимости сохранения за ними суверенитета губернатор Свердловской области увел свою делегацию.

Практически сразу после этого было объявлено об учреждении Уральской республики со всеми признаками государственности (Конституция, органы власти и т. д.). При этом данная инициатива была даже выгодна центральным властям, так как «отрезвила» других участников Конституционного совещания, осознавших угрозу распада государства, связанного с суверенизацией его отдельных территорий. Тем самым прецедент с попыткой создания Уральской республики в итоге сыграл свою положительную роль. Как пишет С. М. Шахрай, «благодаря демаршу Росселя нам удалось решить еще одну проблему — уйти от советской, еще сталинской схемы, в которой субъекты Федерации имели разный уровень: самый высокий статус был у национальных республик, чуть пониже — края и области и совсем скромненький — у автономных округов и автономных областей. Мы решили, что названия пусть остаются разные, но статус будет один — равный республикам, в том виде, как он записан в федеративном договоре. Важно, что так нам удалось уйти от старого национально-территориального принципа построения федерации. И в итоге родилась пятая статья Конституции, а за ней и шестьдесят шестая, где все эти механизмы были прописаны. И Россия впервые стала федеративным государством, основанным на территориальном принципе» [4, c. 177–181].

Однако наступивший вскоре кризис, связанный с противостоянием законодательной и исполнительной ветвей власти, прервал поступательное конституционное реформирование в государстве. Парламент отказался признавать изданный Президентом указ от 21.09.93 № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», что обострило ситуацию и в итоге привело к печальным событиям октября 1993 г. Тем самым Конституция Российской Федерации 1978 г. фактически утратила свою юридическую силу.

Несмотря на это, работа над проектом новой Конституции России продолжилась. Участники Конституционного совещания, включавшего теперь государственную и общественную палаты, активно формулировали предложения по конституционному тексту, которые затем рассматривались Рабочей группой. Параллельно аналитической работой занимались многочисленные эксперты. К концу октября — началу ноября 1993 года был подготовлен проект новой Конституции, впоследствии одобренный Конституционным совещанием [3, c. 3–4]. Затем указом Президента России проект Конституции был вынесен на всенародное голосование.

В работе Конституционного совещания в октябре 1993 г. от Республики Бурятия принимал участие Леонид Васильевич Потапов. В составе большой группы экспертов-юристов от нашей республики активное участие принимала Мар-хаева Галина Дамдинсуруновна, в то время заместитель министра юстиции Бурятской АССР.

Не только в республике, но и по всей стране активно шла агитация в СМИ и трудовых коллективах как «за», так и «против» проекта новой Конституции России со стороны различных партий и общественных организаций. 12 декабря 1993 г. состоялось всероссийское голосование по вопросу о новой Конституции, которая была принята большинством пришедших на участки для голосования граждан — 58,4 % (более 33 млн человек). В Республике Бурятия за новую Конституцию России высказались 55,2 % граждан (250 тысяч граждан).

По мнению Владимира Туманова, доктора юридических наук, председателя Конституционного Суда РФ (1995–1997 гг.), судьи ЕСПЧ от России (1997–1998 гг.), принятие новой Конституции РФ в декабре 1993 г. кардинальным образом изменило правовую ситуацию в России. Новая Конституция по своим сущностным свойствам была близка общедемократической модели основного закона, распространенной на территории Европы. Она закрепляла идеи демократического правового государства, основанные на общепризнанных принципах международного права и уходила тем самым от ранее существовавшей советской конституционной модели [2, c. 512].

И самое главное, как пишет в своей книге председатель Конституционного Суда РФ Валерий Зорькин, с принятием новой Конституции «страна получила полноценную государственную жизнь, без которой любые слова о суверенитете и правах не стоят и ломаного гроша. Ту полноценную государственную жизнь, которой ее лишали в течение многих страшных месяцев фактической безгосударственности, наступившей после распада СССР» [1, c. 76–77].

Победа сторонников принятия новой Конституции на референдуме позволила нашей стране выйти из конституционного и политического тупика, длительного и непримиримого противостояния исполнительной и законодательной власти России, которое дошло в октябре 1993 г. до вооруженного столкновения в Москве. Страна была на грани гражданской войны, все это негативно отражалось и на ситуации в субъектах Российской Федерации. Сложности были в то время и в нашей республике. Исполнительная и законодательная ветви власти работали в достаточно напряженной атмосфере. 13 октября 1993 г. решением Совета Министров республики председатель Президиума Верховного Совета республики Л. В. Потапов был отправлен в отставку. При этом действовавшая на тот момент республиканская Конституция не предоставляла этому органу таких полномочий. В связи с этим Верховный Совет Республики Бурятия в ускоренном темпе взялся за разработку нового Основного закона. 25 октября 1993 г. распоряжением председателя Президиума Верховного Совета Республики Бурятия Л. В. Потапова был утвержден новый состав рабочей группы Конституционной комиссии Верховного Совета. На этот орган были возложена большая ответственность — подготовить единый проект Конституции Бурятии, предварительно изучив и проанализировав все существовавшие на тот момент проекты. При этом за основу должны были быть взяты идеи и принципы, изложенные в новой Конституции России, принятой в декабре 1993 г.

По новой Конституции Российской Федерации республики как субъекты Федерации получили право иметь атрибуты правового демократического государства. И предложений разных вокруг этой темы было много. По ряду концептуальных для новой Конституции вопросов представителями депутатского корпуса Верховного Совета, Конституционной комиссии и СМИ высказывались порой противоположные суждения. Какую структуру республиканского парламента закрепить – однопалатную или двухпалатную? Какое наименование для него утвердить? Вводить ли в систему региональных органов государственной власти должность Президента Республики Бурятия? Дискутировались и вопросы о возрасте кандидатов в Президенты Бурятии, фиксированных сроках их проживания на территории республики, а также о необходимости владения двумя государственными языками (русским и бурятским). Дебаты развернулись и вокруг вопроса о количестве депутатов нового парламента, методике определения границ избирательных округов, чтобы жители всех территорий имели своих представителей в республиканском законодательном органе. Касались предложения и возможности квотирования мест в парламенте для представителей бурятского и эвенкийского населения. Надо было принципиально решить, какую форму правления избрать и закрепить в Бурятии как республике (государстве) — президентскую, парламентскую или смешанную.

Для выяснения указанных вопросов рабочей группой изучались конституционное строительство зарубежных федеративных государств, их взаимоотношения со своими регионами, функционирование органов государственной власти в регионах, их полномочия, финансовые, бюджетные отношения между центром и регионами (субъектами). Также нас интересовало содержание конституций некоторых республик, которые приняли свои основные законы в 1992 и 1993 гг. до принятия новой Конституции России.

Для того чтобы обеспечить обратную связь с депутатами Верховного Совета, членами рабочей группы и Конституционной комиссии, иметь возможность напрямую обсуждать поступавшие от них предложения, председатель Конституционной комиссии Верховного Совета Л. В. Потапов проводил многочисленные встречи, направленные на выработку такого проекта Конституции Бурятии, который был бы наиболее приемлем и понятен ее жителям.

В целях предотвращения повторения федерального опыта противостояния между законодательной и исполнительной ветвями власти и обеспечения баланса полномочий рабочая группа предложила введение смешанной формы правления, при которой сильный Президент республики взаимодействовал бы с самостоятельным парламентом. Именно этот вариант был поддержан Конституционной комиссией и лично Л. В. Потаповым и попал в итоговый текст Конституции Республики Бурятия.

Для выяснения позиции большинства депутатов Верховного Совета по ключевым вопросам новой Конституции Бурятии ее положения были вынесены для рассмотрения на сессию Верховного Совета 20–24 декабря 1993 г. Именно там (по предложению К. И. Бахрунова, представлявшего правительство в рабочей группе) было принято решение о новом наименовании республиканского законодательного органа — «Народный хурал». Достигли депутаты консенсуса и по другим вопросам (об однопалатной структуре парламента, совмещении должностей президента и председателя правительства, всенародных выборах Президента республики и др.).

Для всеобщего ознакомления проект новой Конституции Бурятии был опубликован в республиканских СМИ в декабре 1993 г. Впоследствии представители законодательной и исполнительной властей Бурятии посетили районы республики, чтобы разъяснить ключевые моменты проекта новой Конституции. Многочисленные встречи с коллективами предприятий и колхозов, населением районов позволили, по сути, провести всенародное обсуждение проекта новой республиканской Конституции. Это вызвало большой отклик в виде многочисленных предложений, поступивших в адрес Конституционной комиссии от политических партий, общественных организаций, национальных и религиозных общин, депутатов всех уровней и граждан республики. В итоге благодаря такому массовому обсуждению изменения и дополнения были внесены в 49 статей проекта Конституции Бурятии.

В феврале 1994 г. на сессии Верховного Совета республики с докладом «О проекте Конституции Республики Бурятия» выступил председатель Президиума Верховного Совета, он же председатель Конституционной комиссии Л. В. Потапов. Он подробно разъяснил положения статей проекта Конституции, особенно касающихся полномочий органов исполнительной, законодательной властей республики, их конституционных взаимоотношений, прав и свобод человека и гражданина в Республике Бурятия. Обсуждение проекта Конституции на сессии проходило бурно, неоднократно создавались согласительные комиссии. Голосование проходило по каждой статье Конституции, статья считалась принятой, если за нее проголосовало более 2/3 состава Верховного Совета (депутатский корпус на тот момент состоял из 170 депутатов). Депутаты активно участвовали в обсуждении положений статей Конституции, 17 депутатов представили свои письменные предложения к проекту. Вот некоторые из них: должен быть вице-президент; двухпалатный Парламент; двуязычие исключить; гражданином республики может быть человек, постоянно проживающий на территории Республики Бурятия; выборы Президента, Народного хурала и органов местного самоуправления проводить одновременно; парламент однопалатный; выборы организовать по двухмандатным округам; Президент должен сдерживаться парламентом; возрастной ценз для Президента — 25–60 лет; однопалатный парламент избирается на 4 года; все депутаты работают на постоянной основе; нужен Конституционный суд, состоящий из 5 судей; члены правительства могут быть депутатами; вице-президент не нужен, им будет премьер-министр; были и другие предложения, имеющие национальный аспект.

Считаю, что депутаты Верховного Совета республики, избранные в 1990 г. на основе свободных выборов, проявили мудрость, дальновидность и взвешенность при разработке Конституции. Также Конституционная комиссия Верховного Совета, рабочая группа при ней старались закрепить принцип разделения властей, обеспечив баланс полномочий между Президентом, Народным хуралом и правительством Бурятии. Таким образом можно сделать вывод, что этот вопрос удалось решить достаточно эффективно, о чем свидетельствует практика деятельности Народного хурала, Президента (ныне Главы) республики и правительства за прошедшие годы конституционного и социально-экономического развития республики. В этом огромная заслуга председателя Президиума Верховного Совета, затем Президента Республики Бурятия, доктора экономических наук, профессора Леонида Васильевича Потапова, принимавшего самое активное участие в закреплении основ государственной власти республики и реформировании их в процессе практической деятельности с учетом предложений федеральных органов власти.

Принятая 22 февраля 1994 г. новая Конституция Республики Бурятия стала основой для формирования в нашем обществе демократических, правовых, социальных, светских ценностей, отвечающих как принципам конституционного строя, закрепленным в федеральной Конституции, так и общепризнанным международно-правовым стандартам. Сформировавшаяся на территории республики политическая, межнациональная и межконфессиональная стабильность, которая поддерживается республиканскими властями и самим обществом на протяжении более чем тридцати лет, также свидетельствует об эффективности и продуманности действующей Конституции Республики Бурятия.