О соотношении понятий "избирательное законодательство" и "законодательство о выборах"

Понятие «избирательное законодательство» в российской юридиче‐ ской науке не определено, чаще всего его отождествляют с понятием «зако‐ нодательство о выборах». Причем в научных публикациях, посвященных вы‐ борам, избирательному праву, избирательной системе и т. п., почти повсе‐ местно ученые оперируют исследуемыми понятиями фактически в равной степени в рамках одного научного исследования.

Обращение к понятийному исследованию неслучайно. По мнению И.П. Кожокаря, терминологическое расчленение законодательства на поня‐ тийные ряды позволяет не только обнаружить устойчивые связи между тер‐ минами, но и предупредить или устранить дефекты таких связей [1, с. 16]. Однако в современных научных работах по избирательному праву этому не уделено внимания. Так, наряду с термином «закон о выборах» используют и термин «избирательный закон». Ярким примером смешения терминов яв‐ ляется работа Л.А. Нудненко, которая в двух соседних предложениях ис‐ пользовала сначала термин «избирательное законодательство», а затем «законодательство о выборах» в одном смысловом значении [2, с. 74].

Таким образом, исследуя проблемы правового регулирования выбо‐ ров, ученые в своих научных трудах, как правило, используют понятия «из‐ бирательное законодательство» и «законодательство о выборах» как тожде‐ ственные. Но мы считаем это неверным.

Объединяет рассматриваемые понятия термин «законодательство». Он не определен ни в одном нормативном правовом акте и используется в широком смысле как совокупность законов и подзаконных актов, в узком – как совокупность только законов. Решить эту проблему помогло бы приня‐ тие федерального закона о нормативных правовых актах, который мог бы официально закрепить данный термин, исключив тем самым двойствен‐ ность его понимания. Но его отсутствие приводит к тому, что на практике для регулирования общественных отношений термин «законодательство» ис‐ пользуется в широком смысле. При этом одни ученые считают, что широкое понимание рассматриваемого термина «работает на практику» [3, с. 270]. Другие полагают, что необходим «переход к правовому регулированию важнейших сфер общественной жизни именно законом» [4, с. 28], «к более узкой трактовке этого понятия ... как совокупности законов государства» [5].

Научная дискуссия по этому поводу достаточно широка. Мы поддер‐ живаем мнение ученых о продвижении в сторону узкого понимания терми‐ на «законодательство» и, соответственно, о необходимости правового регу‐ лирования общественных отношений только законом, что отвечает одному из признаков правового государства.

Но есть и другой важный аспект, требующий внимания. Отдавая пред‐ почтение закону в регулировании общественных отношений, все же нужно учесть, что избирательные действия только законом регулироваться не могут и идти в данном направлении, по сути, было бы неверно. Уместно говорить о том, что законом должны регулироваться наиболее важные общественные отношения, к которым относится и право граждан избирать и избираться в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в даль‐ нейшем же в практической реализации правовые акты вполне могут регули‐ ровать отдельные действия. С другой стороны, правовое регулирование из‐ бирательных отношений в немалой степени осуществляется посредством подзаконных актов, а потому мы считаем, что необходимо оставлять про‐ странство для подзаконного нормотворчества.

Например, в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67‐ФЗ «Об ос‐ новных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» по отношению к избирательным действи‐ ям устанавливается соответствующее правовое регулирование, в частности подзаконными актами: в ст. 11 определены нормативные акты, регулирую‐ щие порядок проведения выборов и референдумов (помимо Конституции РФ и федеральных законов это также конституции (уставы) и законы субъек‐ тов Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах [6, с. 131]); в ч. 4 и 5 ст. 11 указы Президента РФ рассматриваются как восполняющие недостаточность правового регулирования, дополняющие существующую законодательную базу о выборах и референдумах; согласно ст. 18 перечень труднодоступных и отдаленных местностей устанавливается законом субъ‐ екта Российской Федерации и др.

Таким образом, избирательные права граждан гарантируются не толь‐ ко федеральными законами, но и законами субъектов Федерации и подза‐ конными актами. При этом подзаконное нормотворчество не превышает ра‐ зумно допустимого предела и призвано «разгрузить» федеральные законы, возлагая эту обязанность на субъектов, имеющих право принимать соответ‐ ствующие подзаконные правовые акты: Центральную избирательную комис‐ сию РФ, избирательные комиссии субъектов Федерации, избирательные ко‐ миссии муниципальных образований и (или) территориальные избиратель‐ ные комиссии на выборах соответствующего уровня.

Следующим аспектом сопоставления рассматриваемых понятий явля‐ ется определение их более широкого и узкого смыслового значения.

В названии правовых актов, регулирующих процесс организации и проведения выборов различного уровня, используется термин «выборы». Однако избирательное законодательство помимо избирательных процедур включает и регламентацию гарантий избирательных прав граждан и другие действия, имеющие отношение к процедурам выборов и межвыборному периоду. Это не в целом законы, посвященные регулированию выборов, а законы, содержащие избирательные нормы, регулирующие отдельные из‐ бирательные правоотношения, возникающие в ходе избирательного про‐ цесса.

Кроме того, избирательное законодательство следует рассматривать как совокупность федеральных и региональных законов, поскольку установ‐ ление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления является предметом совместного веде‐ ния Российской Федерации и ее субъектов. Порядок избрания главы госу‐ дарства и депутатов нижней палаты российского парламента, устанавлива‐ ется только Конституцией РФ и федеральными законами. В регулировании федеральных выборов субъекты Федерации наделены лишь правом прини‐ мать правовые акты, касающиеся отдельных вопросов: составление списков избирателей, создание избирательных участков, формирование избиратель‐ ных комиссий. Региональные законы о выборах принимаются субъектами Федерации для регулирования выборов главы субъекта, депутатов парла‐ мента субъекта, выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, но они не должны противоречить федеральным законам.

Соотношение данных понятий вполне четко определил в своем дис‐ сертационном исследовании С.Д. Князев. Он также считает некорректным отождествление понятий «избирательное законодательство» и «законода‐ тельство о выборах», поскольку, по его мнению, законодательство о выбо‐ рах – это лишь часть избирательного законодательства, в него не входят нормы, регламентирующие избирательные отношения, не связанные с орга‐ низацией и проведением выборов. Ученый приходит к выводу, что юриди‐ чески верным является обозначение норм избирательного права только из‐ бирательным законодательством [7, с. 154].

Таким образом, избирательное законодательство следует рассматри‐ вать в более широком смысле, поскольку оно включает в себя и понятие «законодательство о выборах» и регулируется не только законами о выбо‐ рах, но и нормами, содержащимися в смежных законах (например, о поли‐ тических партиях, о средствах массовой информации, ГПК РФ, УК РФ и др.). При этом термин «законодательство о выборах» используется в юридиче‐ ской литературе чаще, что можно объяснить наследием советского периода становления правовой основы государственных и муниципальных выборов и формирования соответствующей терминологии. По нашему мнению, поня‐ тие «избирательное законодательство», охватывающее всю совокупность правового регулирования избирательных правоотношений, со временем может получить более широкое распространение.