О соразмерности мер административной ответственности общественному вреду, причиняемому нарушениями законодательства о публичных закупках

• * Профессор кафедры теории и истории государства и права Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского, доктор юридических наук, профессор.

• 7.32.3, чч. 7, 7.1–7.2, ст. 19.5, ст. 19.7.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ, Кодекс). Необходимо отметить, что субъектный состав по данным правонарушениям достаточно широк. Так, согласно ст. 2.4 КоАП РФ наряду с юридическими лицами – заказчиками по 44-ФЗ и 223-ФЗ к административной ответственности за правонарушения в сфере публичных закупок могут быть привлечены и их должностные лица: члены комиссий по осуществлению закупок, контрактные управляющие, работники контрактной службы, а также иные лица, на которых возложены функции по организации и осуществлению закупок.

Политические и экономические преобразования в России обусловили необходимость формирования системы юридических норм, регламентирующих порядок осуществления закупок для обеспечения публичных нужд. Несмотря на то что современное российское законодательство не содержит в себе определение понятия «публичные закупки», представляется возможным охарактеризовать его через ряд признаков, свойственных системе общественных отношений, регулируемых Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг, для обеспечения государственных и муниципальных нужд»1 (далее – Закон о контрактной системе, 44-ФЗ) и Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»2 (далее – Закон о закупках, 223-ФЗ).

Критерий публичности закупок, проводимых в соответствии с названными нормативными правовыми актами, вытекает из содержания юридических норм, на которых строится система таких закупок, и проявляется в следующем.

Во-первых, на законодательном уровне обеспечена прозрачность закупок для публичных нужд на этапах их планирования, определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и исполнения договоров за счет выполнения заказчиками регистрационных действий на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок3 (далее – ЕИС). Во-вторых, заказчики, обеспечивая собственные нужды в соответствии с нормами 44-ФЗ и 223-ФЗ, способствуют достижению общественно значимых целей, направленных на развитие конкуренции, а также поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства. И в-третьих, правовое регулирование публичных закупок строится в значительной степени на императивном методе, проявление которого выражается в существовании разветвленной системы государственного контроля за осуществлением закупок и наличии административной ответственности за нарушения соответствующих норм.

Правонарушения в сфере публичных закупок, за которые предусмотрена административная ответственность, содержатся в ст.ст. 7.29–7.32.1,

Анализируя динамику развития законодательства об административной ответственности, можно отметить тенденцию к увеличению количества составов правонарушений в сфере публичных закупок [8, с. 46–56]. В частности, современная редакция Кодекса предусматривает ответственность в том числе и за несоблюдение порядка приемки результатов исполнения договора (чч. 8–10 ст. 7.32 КоАП РФ), вопросы осуществления которой ранее традиционно рассматривались исключительно сквозь призму гражданско-правовых обязательств сторон договора.

Усиление административно-правовых начал в законодательстве о публичных закупках является одной из предпосылок создания экономически эффективной и конкурентной системы обеспечения публичных нужд. При этом институт административной ответственности видится необходимым правовым средством реализации государственной политики по вопросам публичных закупок, а сама административная ответственность выступает «в качестве одного из рычагов деятельности исполнительной власти, правовых средств достижения ею позитивных социально-экономических результатов» [4, с. 184–185; 5, с. 57].

Однако избранная законодателем методика определения соразмерности административных наказаний за подобные правонарушения не является безупречной. Аксиоматично, что одним из общих принципов любого вида юридической ответственности является соразмерность между совершенным нарушением и мерой ответственности [1, с. 91]. При этом административноправовые санкции за правонарушения в области публичных закупок далеко не всегда соответствуют тому общественному вреду, который образуется в результате их совершения. В частности, предусмотренное ч. 14 ст. 7.30 КоАП РФ нарушение сроков, установленных Законом о контрактной системе, для подписания протоколов при проведении конкурентных процедур закупок более чем на два рабочих дня влечет за собой наложение административного штрафа на должностных лиц в размере тридцати тысяч рублей. При этом последствия данного административного правонарушения зачастую имеют формальный характер и не затрагивают права участников закупок.

Подобные правонарушения нередко выявляются в ходе внеплановых проверок, проводимых контрольными органами в сфере закупок. Так, согласно решению ФАС России от 8 июня 2015 г. по делу № К-685/15 действия аукционной комиссии заказчика, выразившиеся в несоблюдении сроков составления и подписания протокола подведения итогов аукциона, нарушают ч. 5 ст. 69 Закона о контрактной системе и содержат признаки состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ч. 14 ст. 7.30 КоАП РФ4.

КоАП РФ содержит в себе еще более значительные штрафные санкции за нарушения в сфере публичных закупок, применение которых демонстрирует практика деятельности антимонопольных органов. В соответствии с ч. 5 ст. 7.32.3 КоАП РФ неразмещение в ЕИС информации, опубликование которой предусмотрено Законом о закупках, влечет за собой наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати до пятидесяти тысяч рублей, а на юридических лиц – от ста до трехсот тысяч рублей.

Данные правонарушения не являются редкостью в правоприменительной практике. Административные штрафы в размере ста тысяч рублей за неразмещение информации в плане закупок были назначены ФГУП *** постановлением ФАС России от 18 мая 2016 г. по делу № 223ФЗ-254/15/АК369-165 и ПАО *** постановлением ФАС России от 17 февраля 2016 г. по делу № 223ФЗ-128/15/АК126-166. Аналогичного размера штраф был возложен постановлением ФАС России от 4 августа 2015 г. по делу № 223ФЗ-85/15/АК408-15 на ФГУП *** за не-размещение в ЕИС изменений, вносимых в положение о закупке7. Постановлением ФАС России от 2 июня 2015 г. по делу № 223ФЗ-105/14/ АК262-15 за несоблюдение требований к содержанию протокола, составленного в ходе закупки, ОАО *** был назначен штраф в размере трехсот тысяч рублей8.

В свете того что административные штрафы за правонарушения в области публичных закупок отличаются достаточно большим размером, особую актуальность приобретает вопрос противоречивости административной практики применения законодательства о публичных закупках. Например, своим решением УФАС России по Омской области от 23 октября 2015 г. № РНП-55-181/2015 определило необходимость декларирования участником закупки своего соответствия требованиям, установленным пп. 3–5, 7–9 ч. 1 ст. 31 Закона о контрактной системе, посредством дословного перечисления этих формулировок из закона9. Заняв диаметрально противоположную позицию, УФАС России по Новгородской области в своем решении от 17 апреля 2016 г. № 2234/03 признало, что участник закупки может представить такую декларацию как в форме отдельного документа в качестве приложения ко второй части заявки, так и в электронной форме на сайте электронной торговой площадки10.

Такая противоречивость административной практики создает ситуацию правовой неопределенности для участников отношений, регулируемых законодательством о публичных закупках. Получается, что вопрос о правомерности или неправомерности допуска либо отклонения заявки поставлен в зависимость от трактовки нормы о декларировании требований к участникам закупки. Несомненно, что подобное положение дел вызывает стойкое непонимание требований законодательства о публичных закупках как специалистами заказчиков по закупкам, так и потенциальными поставщиками (подрядчиками, исполнителями) [6, 7].

Более того, для членов аукционной комиссии ошибка в принятом решении о допуске к участию в закупке может повлечь за собой административную ответственность. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 7.30 КоАП РФ действия члена комиссии, заключающиеся в отказе в допуске к участию в аукционе по основаниям, не предусмотренным Законом о контрактной системе, или признание заявки на участие в аукционе соответствующей требованиям документации об аукционе в случае, если участнику, подавшему такую заявку, должно быть отказано в допуске, влекут за собой наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 1 % начальной (максимальной) цены контракта, но не менее пяти и не более тридцати тысяч рублей.

Бесспорно, что закупки, проводимые в порядке, предусмотренном Законом о контрактной системе и Законом о закупках, на сегодняшний день нуждаются в последовательном и одновременно уместном укреплении публично-право- вого элемента, который не должен преобладать над диспозитивностью договорных отношений, являющейся основой существования нормального гражданского оборота [2, с. 198]. Тем не менее штрафные санкции по ряду административных правонарушений, связанных с порядком осуществления публичных закупок, далеко не всегда соразмерны общественному вреду, который образуется в результате их совершения. На наш взгляд, такой подход законодателя делает административную ответственность за указанные правонарушения избыточно карательной.

Анализ административной практики показывает, что у контролирующих органов в сфере закупок отсутствует единый подход в трактовке законодательства о публичных закупках, а это, в свою очередь, ставит вопрос о привлечении к административной ответственности в зависимость от усмотрения соответствующего антимонопольного органа. Все это в совокупности может повлечь за собой ограничения законных прав и интересов работников, занятых в сфере публичных закупок. В таких условиях существует необходимость совершенствования норм КоАП РФ, касающихся административной ответственности за нарушение законодательства о публичных закупках, за счет разумного смягчения их санкций.