О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением законов в сфере обеспечения пожарной безопасности

Обеспечение пожарной безопасности осуществляется путем совершенствования и развития единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, ее территориальных и функциональных подсистем, взаимодействия с аналогичными иностранными системами, повышения эффективности реализации полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, обновления парка технологического оборудования и технологий производства на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения населения, развития системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, внедрения современных технических средств информирования и оповещения населения, поддержания на должном уровне современной технической оснащенности и готовности по- жарно-спасательных сил, развития системы принятия превентивных мер по снижению риска возникновения чрезвычайных ситуаций и пожаров на основе совершенствования надзорной деятельности, проведения профилактических мероприятий, а также путем формирования культуры безопасности жизнедеятельности населения.

Базовым законодательным актом, регулирующим общественные отношения в рассматриваемой сфере,являетсяФедеральныйзаконот 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

В соответствии со ст. 4,41 указанного Федерального закона в Российской Федерации сформирована Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее – РСЧС) [1], имеющая территориальные подсистемы во всех субъектах Российской Федерации. Развитие РСЧС базируется на постоянном совершенствовании органов управления, сил и средств федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Несмотря на значительные усилия, прилагаемые органами государственной власти в рассматриваемой сфере отношений, избежать ежегодного возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера не удается.

Так к наиболее крупным чрезвычайным ситуациям техногенного характера, произошедшим в 2017 году относятся, например, крупномасштабный пожар в городе Ростове-на-Дону 21.08.2017, в результате которого в условиях плотной застройки и порывов ветра до 15 м/с произошло быстрое распространение огня на площади 10 000 кв.м, повреждено 118 жилых строений, пострадали 59 человек, один человек погиб. В 2018 году наиболее резонансной техногенной катастрофой стал пожар в торгово-развлекательном центре «Зимняя вишня» (г. Кемерово, 25.03.2018), в результате которого погибли 64 человека, в том числе 41 ребенок. Вместе с тем, как показали совместные проверки МЧС России и прокуратуры, проведенные после пожара в кемеровском развлекательном центре, более 70 % торгово-развлекательных центров в России соответствуют требованиям пожарной безопасности. Всего проверкам подверглись более 10 тысяч ТРЦ. Примерно в половине из них были найдены серьезные нарушения противопожарных нормативов, но в результате проводимой работы более 2,5 тысяч из них уже приведены в надлежащее противопожарное состояние [2].

Практически ежегодно значительное количество российских регионов сталкиваются с проблемой природных пожаров. Особенно это характерно для Дальневосточного, Сибирского и Уральского федеральных округов. Так, например, 28.04.2017 в связи с установившимися высокими температурами и в результате усиления порывов ветра более 20 м/с на территории Иркутской области и Республики Бурятия произошел переход природных пожаров на жилые дома и хозяйственные постройки в шести населённых пунктах. Огнем были уничтожены 96 частных жилых домов, 17 хозяйственных построек, 3 социально значимых объекта; 24.05.2017 в результате высоких температур, сильного порывистого ветра до 25 м/с и пала сухой растительности на территории четырех районов Красноярского края и двух районов Иркутской области произошел переход пожаров на населённые пункты. Пострадали 9 населённых пунктов, пожарами уничтожены 175 жилых домов. Два человека погибли в результате перехода природных пожаров на населенные пункты в Волгоградской области. Сложная лесопожарная обстановка в этом регионе в августе 2017 года сложилась в результате неблагоприятных метеорологических условий(высоких температур, сильного порывистого ветра), а также множественных поджогов. В 8 муниципальных образованиях в 14 населенных пунктах огнем повреждены 155 строений, из которых 26 жилых домов уничтожены. Пострадало 92 человека, в лечебные учреждения госпитализированы 2 человека, в одном случае медицинская помощь оказана амбулаторно.

В целях обеспечения противодействия ЧС, уменьшения и ликвидации негативных последствий ЧС в 2018 году продолжилась реализация государственной программы «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах» на период до 2020 года. Своевременному предупреждению населения о ЧС способствует создание и функционирование практически во всех регионах страны комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении ЧС.

Объективным показателем, характеризующим состояние законности в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее – ЧСПТХ), полагаем, следует считать, во-первых, уменьшение числа ЧС, возникающих вследствие неисполнения ответственными органами, организациями и лицами требований закона в этой сфере правоотношений (техногенные), а во-вторых, – своевременность принятия всеми наделенными соответствующими полномочиями органами государственной власти мер по предупреждению и ликвидации ЧС, позволяющая минимизировать их последствия для человека, окружающей среды, жилого фонда, объектов промышленности, сельского хозяйства и инфраструктуры (техногенные и природные).

Поддержание режима законности в рассматриваемой сфере напрямую зависит не только от надлежащего функционирования всех подсистем РСЧС, степени подготовки специалистов уполномоченных органов, их способности в кризисных ситуациях оценивать обстановку, принимать решения, формировать необходимые группировки сил, ресурсы и резервы для ликвидации ЧС, но и от эффективной работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в рассматриваемой сфере.

При проведении прокурорских проверок исполнения Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», законодательства о пожарной безопасности прокуроры постоянно осуществляют мониторинг состояния пожарной безопасности на объектах социального назначения, законодательства о ликвидации последствий стихийных бедствий, взаимодействуют с органами государственной власти, местного самоуправления, контролирующими и правоохранительными органами, организуют приемы пострадавших от пожаров.

Главной задачей органов прокуратуры является обеспечение безусловного исполнения законов при предупреждении, а также при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и защита прав пострадавших граждан посредством применения всего комплекса мер прокурорского реагирования.

Одной из наиболее подверженных негативному воздействию и последствиям пожаров (как техногенного, так и природного характера) являются социально уязвимые группы граждан, включая инвалидов, пожилых людей, многодетные семьи, детей, ввиду их маломобильности, недостатка финансовых, транспортных средств для своевременной эвакуации из опасных территорий (если речь идет о местах отдаленного проживания или пребывания) таких лиц.

Особую озабоченность вызывают такие места массового скопления социально уязвимых граждан, как социальные приюты, дома инвалидов, интернаты, включая психоневрологические, геронтологические центры, образовательные, социальные, медицинские организации для детей, детей-сирот, особенно стационарного типа как публичной, так и частной форм собственности.

По результатам проведенных научных исследований за последнее десятилетие установлено, что на расстановку надзорных приоритетов безусловно оказывают влияние события как природного (паводковые ситуации, лесные пожары), так и техногенного характера.

Пристальное внимание органами прокуратуры уделялось надзору за исполнением законов о пожарной безопасности в местах массового пребывания людей, в развлекательных, досуговых, культурных центрах, активизация которого наблюдалась в 2010–2011 годах в связи с трагедией в ночном клубе «Хромая лошадь» (2009 год, г. Пермь), в торговом центре «Зимняя вишня»(2018 год, г. Кемерово), унесшими жизни людей.

В связи с трагедией в ТК «Зимняя вишня» в текущем периоде 2018 года практически в каждом регионе проводились проверки соблюдения требований пожарной безопасности в торгово-развлекательных центрах, крупных кинотеатрах и других объектах с массовым пребыванием людей [3].

По результатам надзорных мероприятий прокуроры добивались оснащения социальных учреждений и организаций противопожарным оборудованием, соблюдения требований о пожарной безопасности.

К примеру, в 2017 году по инициативе прокурора Октябрьского района Приморского края муниципальным образовательным учреждениям выделены денежные средства на установку видеонаблюдения, тревожных кнопок и пожарной сигнализации, в ряде школ системы видеонаблюдения уже были установлены и введены в эксплуатацию [4].

Практически системный характер в деятельности органов прокуратуры носят проверки социальных учреждений интернатного типа (домов престарелых, геронтологических центров, психоневрологических интернатов). В Красноярском крае, например, в связи с произошедшим в августе 2017 года в частном доме (пансионат «Жемчужина») в Центральном районе г. Красноярска пожаром, повлекшем человеческие жертвы, прокуратурой края с привлечением специалистов органов пожарного и санитарно-эпидемиологического контроля организована внеплановая проверка исполнения законодательства о социальном обслуживании граждан в частных домах и пансионатах для престарелых граждан.

Проверкой выявлены многочисленные нарушения требований пожарной безопасности, а также санитарно-эпидемиологических норм. По результатам рассмотрения актов реагирования 16 лиц привлечено к административной ответственности, удовлетворено 3 иска прокуроров о возложении обязанности по размещению в сети Интернет необходимой информации об оказании услуг, приняты меры к устранению нарушений.

В целях повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов в сфере обеспечения пожарной безопасности можно предложить следующее:

• 1.    Необходимо четко регламентировать и сделать максимально прозрачной и публичной работу контролирующих органов и муниципалитетов при осуществлении полномочий в сфере проектирования и строительства капитальных объектов. Пожарная безопасность объекта должна иметь высший приоритет при проверке готовности к вводу в эксплуатацию.

• 2.    Проводить тщательный осмотр и обследование всех капитальных объектов, назначение которых было впоследствии изменено на торговлю и иные коммерческие цели. Это многочисленные корпуса бывших заводов, складские помещения и другое.

• 3.    Наладить полноценный информационный обмен между всеми контролирующими органами, не допускать формального подхода к рассмотрению обращений граждан и предпринимателей о возможных нарушениях в объектах с массовым скоплением людей. Добиваться реального устранения всех выявленных нарушений, используя весь спектр предоставленных законом мер.

• 4.    Каждый контролирующий орган должен освещать в СМИ деятельность о проводимых проверках максимально широко, чтобы население чувствовало себя в безопасности. Не допускать роста социального напряжения и паники среди граждан. Разъяснять предпринимателям законодательно установленные требования к функционированию объектов с массовым скоплением людей, содержание технических регламентов.

• 5.    Деятельность контролирующих органов должна иметь упреждающий характер, быть ориентирована прежде всего на профилактику нарушений и иметь четко выраженный превентивный характер. Борьба за пожарную безопасность недолжна привести к негативным последствиям в экономике. Нельзя «кошмарить» бизнес, необходимо установить для него четкие правила и принципиально требовать их исполнения.

• 6.    Целесообразно оценить риски правил пожарной безопасности, разграничивающие их на опас-

• ные для жизни и здоровья людей и неопасные, что исключило бы коррупциогенный фактор и придало понятный фактор взаимодействия между государством и предпринимательским сообществом.

• 7.    Необходимо систематически анализировать ситуацию с обсуждением результатов на межведомственных совещаниях с участием глав регионов и муниципальных образований.

• 8.    Сложный межотраслевой характер проблем в сфере обеспечения пожарной безопасности и противодействия при ЧС природного и техногенного характера, требует комплексного решения с привлечением широкого круга субъектов государственного управления. При таких обстоятельствах достижение целей обеспечения безопасности граждан, соблюдения их конституционных прав в рассматриваемой сфере актуализирует повышение роли прокуроров в межведомственном взаимодействии с уполномоченными органами, необходимость дальнейшего развития его форм.