О совершенствовании законодательства, регламентирующего полномочия органов государственной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд

Позитивное право, регламентирующее различные аспекты общественных отношений, является системным явлением, что предполагает наличие тесных взаимосвязей между его элементами – нормативными правовыми актами. Несмотря на наличие собственного предмета collisions of legal acts, systemic legislation, the interpre-

регулирования, ни один элемент данной системы не в состоянии охватить все возможные жизненные ситуации, что и обусловливает наличие механизмов субсидиарного действия норм, наличие коллизионных правил. Подобными свойствами обладает и отечественное закупоч- ное законодательство, представленное статутным Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – ФЗ «О контрактной системе») [3].

Так, например, судебная практика содержит немало примеров обращения к положениям Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) по различным вопросам исполнения контрактных обязательств в части общих требований исполнения обязательств, способов обеспечения их исполнения, по вопросам исполнения отдельных договоров1, общих положений о договоре2. К сожалению, в ст. 47 ФЗ «О контрактной системе» не предусмотрено детального регулирования оснований оспаривания процедур определения контрагента, и при решении вопроса о признании торгов недействительными суды руководствуются общими положениями ГК РФ (ст. 449)3.

Однако, несмотря на сформировавшуюся практику по вопросам применения положений иных нормативных правовых актов, мы видим некоторые противоречия, связанные с реализацией полномочий органов власти и коллизионными нормами ФЗ «О контрактной системе». Так, п. 1 ст. 2 ФЗ «О контрактной системе» устанавливает, что законодательство о контрактной системе основывается в том числе и на положениях ГК РФ, которые не должны противоречить ФЗ «О контрактной системе» в части предмета его регулирования. Далее, п. 1 ст. 2, подп. 3 п. 1 ст. 1 ФЗ «О контрактной системе» указывают, что отношения в сфере контрактной системы регулируются и иными федеральными законами, в том числе регламентирующими отношения по заключению гражданско-правовых договоров по поставке товаров, выполнению работ и оказанию услуг от имени публичных заказчиков. Изложенные доводы дают право применять общие положения о договоре из ГК РФ в качестве общего режима [1] в части, не урегулированной статутным законом.

Представляется, что само гражданское законодательство содержит предпосылки для подобного толкования: абз. 2 п. 2 ст. 525 ГК РФ гласит, что к отношениям по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной настоящим параграфом, применяются иные законы. Следовательно, законодатель сознательно допустил применение специального законодательства, позволяющее применять ГК РФ в качестве дополнительного источника, несмотря на общую коллизионную норму (абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ), устанавливающую ведущую роль ГК РФ в регулировании гражданских правоотношений.

Стоит отметить, что правоприменительная практика, касающаяся приоритета в регулировании отношений публичного заказа, во многом противоречива, ввиду того что и в ГК РФ, и в специализированных актах закреплен одинаковый принцип разрешения коллизий закона в виде приоритета данного правового акта над всеми остальными [2]. Следовательно, рассуждения об источниках правовой регламентации возникающих споров во всяком случае носят обобщенный характер и требуют самостоятельного анализа законодательства в каждой конкретной ситуации.

Например, нередко заказчики устанавливают дополнительные, не указанные в законе требования к участникам4. В абсолютном большинстве случаев подобные меры признаются противоречащими п. 6 ст. 31 ФЗ «О контрактной системе». Однако в ряде случаев сами судебные органы со ссылкой на необходимость достижения результатов, обусловленных спецификой объекта закупки, сложившуюся на рынке деловую практику, а также ответственность за результативность заказа указывают на непротиворечивость подобных условий действующему законода-тельству5. Можно найти примеры того, как суд признает личное исполнение контракта не требованием к участнику, а способом и порядком его исполнения6. Очевидно, что подобные решения негативно влияют на режим законности. Отсюда возникает справедливый вопрос: как быть, если подобное противоречие обнаруживает себя в нормативном правовом акте?

Например, в отношении закупки товаров (работ, услуг) у единственного поставщика по основанию признания несостоявшимся одного из конкурентных способов определения поставщика можно вскрыть противоречие закона и подзаконного нормативного акта: подп. 25 п. 1 ст. 93 ФЗ «О контрактной системе» в числе прочих условий содержит ссылку на приказ Министерства экономического развития РФ, который в подп. «ж» подп. 1 п. 4 Приложения № 2 устанавливает, что при обращении за согласованием в соответствующий орган власти в числе прочих документов требуется подать документ о согласии поставщика на заключение контракта в соответствии с условиями закупочной документации [5].

Однако в подп. 1 п. 1 ст. 31 ФЗ «О контрактной системе» среди прочих требований к участникам закупок отмечается соответствие требованиям, установленным законодательством РФ к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки. Данные требования едины для всех участников. В соответствии с п. 6 ст. 31 ФЗ «О контрактной системе» заказчики не вправе устанавливать требования к участникам закупок в нарушение требований ФЗ «О контрактной системе». Соответственно, установленное подзаконным правовым актом условие есть установление дополнительного, не предусмотренного ФЗ «О контрактной системе» требования к участнику закупки.

При этом ни в ст. 93 ФЗ «О контрактной системе», ни в обозначенном приказе нет упоминания о том, что отсутствие согласия единственного участника есть уклонение от заключения контракта. Тем самым претендент получает еще одну возможность отказаться от заключения контракта.

Нечто похожее можно обнаружить и в иных полномочиях органов власти. Пункт 17 ст. 34 ФЗ «О контрактной системе» содержит отсылочную норму на ст. 111, которая устанавливает право

Правительства РФ определять условия осуществления конкретных закупок, в том числе условия по исполнению контракта, не связанные с его предметом.

Представляется, что подобные акты есть индивидуальные правоприменительные акты – распоряжения Правительства РФ [4]. Однако п. 2 ст. 2 ФЗ «О контрактной системе» дает Правительству РФ право издавать нормативные акты исключительно для регламентации отношений в рамках контрактной системы. А так как ст. 111 указанного закона определяет возможность установления особенностей проведения конкретной закупки, то отмеченные правомочия не соответствуют его общим положениям. Кроме того, получается, что данный индивидуальный акт может регламентировать контрактные (договорные) отношения. Однако п. 4 ст. 3 ГК РФ не дает Правительству РФ права в индивидуальном порядке это делать. Следовательно, признавать подобные условия действительными можно было бы лишь в случае издания нормативных постановлений Правительства РФ.

Наконец, пп. 1, 2 ст. 35 ФЗ «О контрактной системе» содержат положения, согласно которым Правительство РФ, органы государственной власти субъекта РФ, местная администрация устанавливают случаи банковского сопровождения контрактов, осуществляемых для нужд соответствующих публично-правовых образований. На наш взгляд, в силу того, что законодательство в области контрактной системы закупок основывается в том числе и на положениях ГК РФ, который не закрепил в качестве источника гражданского права нормативные акты субъектов РФ, а также акты местной администрации, признать банковское сопровождение контрактов в качестве обязательного условия можно лишь при условии закрепления случаев банковского сопровождения контрактов на федеральном уровне.

В связи с этим представляется необходимым изменить законодательные формулировки, касающиеся нормативной основы функционирования контрактной системы, для обеспечения законной децентрализации полномочий. Последний пример наглядным образом демонстрирует несоответствие намерений государства о расширении полномочий на местах действующему законодательству.

Таким образом, очевидно, что законодатель неточно закрепил правила, регламентирующие дискреционные полномочия органов власти, что выражается в отсутствии законной основы для их реализации. В этой связи представляется необходимым устранить указанные противоречия путем внесения изменений в ФЗ «О контрактной системе».