О совершенствовании законодательства в области имущественных отношений в оборонной промышленности

Для повышения эффективности российской экономики важное значение имеет успешное проведение работ по формированию оптимального множества организаций, выполняющих государственный оборонный заказ и(или) имеющих мобилизационные мощности. Достижение этой цели осуществляется как путем структурной перестройки организаций, выполняющих государственный оборонный заказ или имеющих мобилизационные задания, так и путем конверсии оборонной промышленности. При этом все работы должны проводиться без ущерба национальной безопасности и снижения существующего уровня обороноспособности страны. Как указано в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17.12.1997 № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации», «реструктуризация и конверсия оборонного промышленного комплекса должна осуществляться без ущерба для развития новых технологий и научно-технических возможностей, модернизации вооружений, военной и специальной техники и укрепления позиций российских производителей на мировом рынке вооружений» [1]. Исходя из этих положений принятый в 1998 году в новой редакции Федеральный закон «О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации» [2] определил цели и основные принципы проведения конверсии оборонной промышленности, направленной на частичное или полное переориентирование организаций оборонной промышленности на выпуск гражданской продукции. В тоже время указанный Федеральный закон не дает однозначного толкования, какими средствами должны достигаться поставленные в нем цели проведения конверсии оборонной промышленности. Это значительно снизило эффективность проводимой конверсии. На основе всестороннего анализа содержания рассматриваемого Федерального закона можно предположить, что одним из таких средств, позволяющих обеспечить достижение поставленных целей, является федеральная целевая программа конверсии, включающая экономические, правовые, организационные и другие мероприятия по реализации государственной политики в области конверсии и реструктуризации оборонной промышленности. Но опять-таки Федеральный закон не раскрывает содержание федеральной целевой программы конверсии, а только дает ссылку на то, что порядок разработки и реализации этой программы определяется Правительством Российской Федерации. В тоже время в постановлении Правительства Российской Федерации от 02.02.1998 № 143 «О порядке финансирования инвестиционных программ конверсии оборонной промышленности за счет средств федерального бюджета и условиях их конкурсного отбора» [3] определен только порядок финансирования инвестиционных программ конверсии.

Другим средством достижения целей конверсии оборонной промышленности, указанным в Федеральном законе «О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации», можно считать приватизацию. Осуществляемые в России на протяжении последних десяти лет социально-экономические преобразования неразрывно связаны с трансформацией отношений по поводу собственности. Эти процессы не обошли стороной и организации оборонной промышлен- ности. Экономические преобразования будут продолжаться и в дальнейшем, на что указывают мероприятия, предусмотренные прогнозными планами (программами) приватизации на 2003 год [4, 5]. Принятие Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» [6] создало благоприятные условия для более широкого использования методического аппарата приватизации с целью реформирования оборонной промышленности, т. к. этот закон значительно расширил возможные способы приватизации. Кроме того, новеллой этого Федерального закона, с точки зрения обеспечения обороноспособности и безопасности государства, является формирование перечней стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, которые утверждаются Президентом Российской Федерации, что позволяет ему осуществлять контроль за ходом приватизации наиболее важных объектов.

Таким образом, может показаться, что вопрос законодательного обеспечения реформирования оборонной промышленности решен. Однако на практике одновременное применение федеральных законов «О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации» и «О приватизации государственного и муниципального имущества» для решения указанных задач затруднено из-за отсутствия достаточной увязки заложенных в них требований между собой. Это обстоятельство значительно снижает возможность эффективного решения задачи реформирования оборонной промышленности с использованием норм этих законов. Наше утверждение можно продемонстрировать на ряде примеров.

Особенностью приватизации организаций оборонной промышленности является то обстоятельство, что их следует относить к ограниченно оборотоспособным объектам. Согласно статье 129 Гражданского кодекса Российской Федерации [7] «виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать определенным участникам оборота либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению (объекты, ограниченно оборотоспособные), определяются в порядке, установлен- ном законом». Аналогичная норма установлена и в статье 5 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», в которой сказано, что установленные федеральными законами ограничения в обеспечение обороноспособности и безопасности государства обязательны при приватизации государственного имущества. Однако до настоящего времени полная номенклатура ограничений в обеспечение обороноспособности и безопасности российским законодательством не установлена. Возможная номенклатура таких ограничений в части конверсируемых организаций установлена в статье 14 Федерального закона «О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации», в которой сказано, что в отношении конверсируемых организаций, продолжающих осуществлять научную и(или) производственную деятельность по обеспечению обороноспособности и безопасности Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации могут устанавливаться такие ограничения, как ограничение совокупной доли иностранного участия в уставном капитале хозяйственных обществ; ограничение для иностранных участников приобретения акций акционерных обществ, которые созданы в процессе приватизации; ограничение привлечения иностранных инвесторов в качестве финансовых консультантов, аудиторов, оценщиков, а также представителей продавца, депозитариев, клиринговых и расчетных центров в процессе приватизации государственного имущества конверсируемых организаций. Из рассматриваемого Федерального закона следует, что ограничения могут устанавливаться не только федеральными законами, как это указано в Федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества», но и в указах Президента Российской Федерации.

Также необходимо учитывать, что согласно закону «О приватизации государственного и муниципального имущества» ограничения на приватизацию могут устанавливаться в решениях об условиях приватизации, которые принимаются Правительством

Российской Федерации и Министерством имущественных отношений Российской Федерации (Минимущество России) или его территориальным органом. Таким образом, в настоящее время затруднено принятие объективных решений о приватизации организаций оборонной промышленности, т. к. отсутствуют законодательно установленные ограничения на приватизацию этих объектов.

Другой особенностью приватизации организаций оборонной промышленности является взаимосвязь этого процесса с процессом конверсии. Что первично – приватизация или конверсия, и в каких случаях осуществляется вначале приватизация, а затем конверсия и наоборот? В анализируемых законах однозначного ответа на эти вопросы нет. Согласно статье 10 Федерального закона «О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации» способ, сроки и ограничения приватизации государственного имущества конверсируемой организации определяются с учетом инвестиционной программы этой организации, утверждаемой организацией. В то же время согласно Федеральному закону «О приватизации государственного и муниципального имущества» решение об условиях приватизации, устанавливающее способ приватизации, может приниматься Правительством Российской Федерации, Минимуществом России или по его поручению его территориальным органом. Получается, что решение вышестоящего органа принимается на основании решения подведомственной организации.

Таким образом, для эффективного использования приватизации как механизма реформирования оборонной промышленности необходимо увязать Федеральный закон «О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации» с Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества».

В Федеральном законе «О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации» с системных позиций необходимо установить:

• •    средства достижения целей конверсии, обеспечивающие эффективное преобразование оборонной промышленности как на уровне отрасли в целом, включая оптимизацию структуры и состава организаций оборонной промышленности, так и на уровне отдельной конверсируемой организации. Одним из таких средств, как было указано, должна являться приватизация государственного имущества;

• •    ограничения, учитываемые при достижении целей конверсии оборонной промышленности. Необходимо отметить, что для организаций, подлежащих приватизации, ограничения на их приватизацию должны устанавливаться в решении об условиях приватизации на основе федеральной целевой программы конверсии и с учетом инвестиционной программы конверсии конкретной организации. При этом необходимо учитывать статью 14 закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», в которой сказано, что со дня утверждения прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества унитарное предприятие не вправе без согласия собственника сокращать численность работников указанного унитарного предприятия;

• •    особенности реализации средств достижения целей конверсии;

• •    способы приватизации.

Кроме того, необходимо внести изменения в статью 14 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», устанавловающие, что утверждение решения об условиях приватизации конверсируемых предприятий и предприятий, выполняющих государственный оборонный заказ, осуществляется Правительством Российской Федерации. Таким образом, будет обеспечено выполнение норм статьи 4 Федерального закона «О государственном оборонном заказе» [8], в которой указано, что «в случае прекращения работ по выполнению оборонного заказа головной исполнитель (исполнитель) не вправе без согласия с Правительством Российской Федерации ликвидировать или перепрофилировать производственные мощности, обеспечивающие выполнение оборонного заказа».

Реализация представленных предложений позволит повысить эффективность проводимых мероприятий по реформированию оборонной промышленности.