О стратегии развития крупнейших городов России

Свод правил «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» к крупнейшим городам относит города с населением более 1 млн. человек [1]. По предварительным данным на начало 2020 года в России насчитывается 16 «городов-миллионеров» [2]. Развитие страны во многом определяется использованием и преумножением потенциала крупнейших городов. Более 33% городского населения России проживает в крупнейших городах» [3]. Крупнейшие города - центры городских агломераций, «локомотивы» инноваций управления территориальным развитием.

Рыночные преобразования экономических и социальных отношений в России, начавшиеся в 90-е годы ХХ века, трансформировали систему управления развитием городов. Города, как социальноэкономические системы, обеспечивающие условия для функционирования промышленных предприятий и развивающиеся вслед за развитием градообразующих объектов, были оторваны от централизованного отраслевого регулирования и поставле- ны перед необходимостью выживания и развития в конкурентной среде.

Новая экономическая ситуация обусловила необходимость в разработке стратегии развития городов. Уже к середине 90-х годов ХХ века в 35 городах, разрабатывающих стратегии развития, отмечалась реальная польза этой работы [4, с. 23]. В начале 2000-х гг. уже 350 городов (30% от их общего количества) имели стратегии развития [5, с. 6]. С 2014 года в соответствии с п. 2 ст. 39 закона 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» по решению органов местного самоуправления могут разрабатываться, утверждаться (одобряться) и реализовываться в муниципальных районах и городских округах стратегия социальноэкономического развития [6].

Согласно п. 33 ст. 3 закона 172-ФЗ «стратегия социально-экономического развития муниципального образования -документ стратегического планирования, определяющий цели и задачи муниципального управления и социальноэкономического развития муниципального образования на долгосрочный период» [6].

Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» подчеркивает необходимость нацеливания стратегий на создание развития в социально-экономическом и научнотехническом плане [7]. В связи с тем, что стратегия развития определяет приоритеты, цели и задачи, реализуемые в социально-экономической политике города, нужно уточнить содержание этого понятия.

Новая философская энциклопедия определяет развитие как изменение [8, с. 98]. Однако изменения могут быть разными по содержанию и радикальности. Ю.В. Филиппов и Т.Т. Авдеева, рассматривая вопросы местного хозяйства, выделяют три составляющих развития: рост, улучшение и изменение В этой триаде первоочередная роль отводится улучшению качества жизни населения – создание равных возможностей для пользования людьми общественными благами [9, с. 98-99].

Е.В. Фрейдина в зависимости от глубины изменений выделяет в их составе совершенствование и развитие. Совершенствование – это процесс непрерывного повышения возможностей сложившейся структуры системы, прежде всего за счет экстенсивного использования ее внутренних ресурсов, а развитие – это переход к новой структуре системы, на более качественный уровень [10, с. 86-87]. Д.Л. обода-нова, опираясь на исследования Р. Бошма, Дж. Лэмбуя, выделяет два аспекта в стра- тегиях развития старопромышленных городов: полная смена специализации с опорой на возможности развития («креативное разрушение») и повышение эффективности использования имеющихся ресурсов («адаптивная реструктуризация») [11, с. 57]. О.С. Сухарев и Е.Н. Ворончихина, уточняя это положение, указывают, что содержание стратегии развития должно сводиться не только к тому, чтобы обеспечить рост и устойчивый его характер на длительную перспективу, но и к изменению экономических пропорций под воздействием объективно складывающихся технологических сдвигов [12, с. 16].

Американский системолог, Дж. Форрестер в книге «Динамика развития города» подчеркивает необходимость сочетания при планировании развития удовлетворения текущих потребностей и создания долгосрочных инструментов развития [13]. Г. Минцберг, Б. Альстрэнд, Дж. Лемпел говорят о том, что организации, желая оставаться устойчивыми и постоянными, стремятся создавать и следовать стратегии [14, с. 303]. С этим положением согласны Б.Н. Кузык, В.И. Кушлин, Ю.В. Яковец, которые процессы развития в социально-хозяйственных системах ассоциируют с готовностью к масштабным переменам и обеспечением стабильности» [15, с. 98].

На основании вышеизложенного предлагаемо уточнить содержание стратегии развития города (табл. 1).

Таблица 1. Состав стратегии развития города

По таблице 1 видно, что стратегия городского развития, как направление изменений в городских системах, может быть экстенсивной или интенсивной.

Экстенсивная стратегия ведет к повышению стабильности функционирования города на основе сохранения и количественного увеличения имеющегося город- ского потенциала без его качественного изменения.

Интенсивная стратегия обеспечивает выход города на новый, более высокий, качественный уровень через преобразование городской системы, замены ее структуры на более эффективную и качественную. Социально-экономическое развитие

(СЭР) содержит в себе инновационные составляющие: увеличение доходов и производства; институциональные изменения, изменения в административной и социальной сферах жизнедеятельности общества; изменения в сознании граждан; изменения в устоях и обычаях.

Далее, следуя в русле определения понятия «развитие» в филосовской энциклопедии, стратегии развития делятся на экзогенные, т.е. определяемые окружающим миром, или эндогенные, источник которых находится внутри самого развивающегося [16]. В крупнейших городах России стратегия развития формируется преиму- щественно через проявление воли органов местного самоуправления и направлены на решение внутренних (эндогенных) проблем города. Это закреплено в законе 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статья 17 закона включает в полномочия городского самоуправления принятие и выполнение программ комплексного социально-экономического развития [17].

Анализ стратегий СЭР крупнейших городов России показал преобладание экстенсивных стратегий эндогенного вида (табл. 2).

Таблица 2. Целевые установки стратегий развития крупнейших городов России

Примечание: составлено автором на основе сайтов администраций крупнейших городов России.

Анализируя таблицу 2, видим, что все стратегии крупнейших городов России в своем названии ориентированы на социально-экономическое развитие. Ознакомление с целями стратегий показывает, что на сохранение и количественное увеличения городского потенциала ориентированы 9 городов из 13, т. е. почти 70% стратегических целей реализуют экстенсивные стратегии. Интенсивный тип стратегии развития отмечается в Самаре, Уфе, Красноярске, Перми. Только стратегии трех крупнейших городов: Казани, Ростова-на-Дону, Уфы экзогенны, т. е. ориентированы на участие в национальных проектах и привлечение дополнительных ресурсов для развития города, на создание новых городских конкурентных преимуществ.

Итогом реализации стратегии развития города является расширение пространства управленческих решений. Достижение целей стратегии развития должно приводить к новым возможностям, стратегическое развитие должно ставить новые задачи, для которых ранее не было ресурсов или необходимых оснований. Стратегия развития должна мультиплицировать ресурсы, пределять ресурсы функционирования города в пользу структурных инноваций.

Оптимальное соотношение выделенных видов стратегий развития определяется спецификой проблемного поля города. По имеющимся исследованиям в крупнейших городах до 60% проблем относятся к группе с недифференцированной или слабо дифференцированной структурой и только 40% к стандартным и структурированным проблемам [18]. Преобладание в крупнейших городах слабо и неструктурированных проблем делает очевидным выбор интенсивной стратегии экзогенного типа с привлечением региональных и федеральных ресурсов. Вторая группа проблем решается мерами экстенсивной стратегии, опираясь на местные ресурсы, т. е эндогенно. При расширении горизонта планирования возрастает доля проблем первой группы и значение интенсивной стратегии, экзогенного типа. Увеличение доли интенсивной стратегии развития обеспечит условия для прогресса во всех городских подсистемах на базе инноваций и позволит городу создать устойчивые конкурентные преимущества в долгосрочной перспекти- создавать новые ресурсы или же перерас- ве.