О взаимодействии территориальных органов и внутренних войск МВД России при проведении массовых мероприятий

С овременная внутриполитическая обстановка в России характеризуется глубокими переменами в системе социального управления, связанными с формированием и развитием основ гражданского общества, дальнейшим становлением России в качестве демократического правового государства. Для их решения проводятся административная, судебная, муниципальная реформы, реализуются национальные проекты и федеральные целевые про -граммы, в т.ч. в сфере обеспечения взаимодействия органов вну тренних дел с другими органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и общественными объе-динениями.

С 90-х гг. прошлого века государство уделяет повышенное внима-ние вопросам закрепления права граждан на проведение массовых мероприятий, осуществляемого посредством конституционного законодательства1. Конституция РФ устанавливает, что человек, его права и свободы есть высшая ценность, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанно стью государства в части вопросов, имеющих отношение к массо вым мероприятиям2.

Целью статьи является анализ некоторых аспектов правового и организационного обеспечения взаимодействия субъектов, осу ществляющих правоохранительную деятельность в сфере охраны общественного порядка при проведении митингов, шествий и демонстраций. Под правовым обеспечением взаимодействия под -

• ¹    Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19.06.2004 № 54-ФЗ // СЗ РФ, 2004, № 25, ст 2485.

• ²    Федеральный закон «О полиции» от 07.02.2011 № 3-ФЗ. Ст 3. - М. : Проспект, 2011, с. 4-5.

разделений органов внутренних дел с другими государственными органами, общественными организациями в сфере обеспечения общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий автор понимает выработку средств юридической регуляции и исполь-зование их в правоохранной деятельности для достижения фактических результатов в исследуемых условиях.

Массовые мероприятия представляют собой организованные действия значи тельных групп (масс) людей и являются одной из важнейших форм общественной активности граждан1. В России, особенно в последние годы, общественная безо -пасность, в т.ч. при проведении массо-вых мероприятий, отнесена к основным приоритетам национальной безопасно сти РФ.

К направлениям совершенствования деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России отно-сится организация их конструктивного взаимодействия с другими органами го сударственной власти, органами местного самоуправления, организациями и обще ственными объединениями при прове -дении массовых мероприятий2. Однако анализ практики управления структур ными подразделениями МВД России сви детельствует, что вопросы организации, обеспечения и поддержания взаимодей ствия в исследуемой обстановке не имеют должной теоретической проработки3. В связи с этим представляется необходимым организовать целенаправленную работу по совершенствованию правового меха низма взаимодействия МВД, ГУ (У) МВД России, ГУ (У) МВД России по субъекту РФ и региональных органов государст венной власти.

Известно, что любое явление или про -цесс не имеют практического значения без реального механизма их реализации. Процесс обеспечения взаимодействия органов внутренних дел с другими субъ ектами правоохранительной системы не является исключением из этого правила4. Проведенный автором социологический опрос показал: 72% опрошенных считают, что качество их взаимодействия нуждается в улучшении, 18% признали его состояние неудовлетворительным5.

Автор предлагает оптимизировать организационно правовой механизм взаимодействия МВД, ГУ (У) МВД России, ГУ (У) МВД России по субъ екту федерации и региональных орга нов государственной власти. При этом основными целями совершенствования организационно правового механизма взаимодействия могут быть:

• — повышение эффективности право -вого регулирования отношений в данной области;

• - формирование комплексной системы согласованных нормативных актов РФ, регулирующих рассматриваемые отноше ния.

Наиболее эффективными способами его оптимизации автор считает, во первых, совершенствование правовой основы такого взаимодействия, определяемой комплексом норм, предусматриваю щих цели, задачи, функции, принципы, формы и методы, основные направления, порядок осуществления такой деятельно сти; во вторых, совершенствование актов толкования названных норм; в третьих, совершенствование актов применения норм о взаимодействии и, наконец, со вершенствование правоотношений, скла дывающихся в процессе обеспечения вза имодействия МВД, ГУ (У) МВД России, ГУ (У) МВД России по субъекту федера-ции и региональных органов государст венной власти6.

Проведенный автором анализ прове дения массовых мероприятий позволяет выработать следующую систему органов управления, которую целесообразно со здавать для согласованной деятельности по обеспечению взаимодействия с государственными органами, участвующими в их подготовке и проведении:

• а)    центральные, т.е. правительственные, комиссии, организационные комитеты;

• б)    региональные, т.е. подобные струк туры, образуемые при местных органах власти;

• в)    отраслевые, т.е. оперативные штабы, комиссии, дежурные службы.

Деятельность названных субъектов еще не приобрела устойчивый характер, что обусловлено недостаточной урегулиро ванностью вопросов ее соотнесения с законодательством.

Можно выделить следующие основ -ные направления в деятельности органов внутренних дел: подготовка проектов управленческих решений относительно организации массовых мероприятий; проведение по этим вопросам совеща-ний, заседаний; организация проверок технического состояния объектов пред стоящих мероприятий; внесение соот ветствующих предложений в государ ственные органы; обеспечение контроля в рамках своих координационных задач и т.п. До настоящего времени отсут ствуют типовые процедуры согласования интересов соответствующих органов, не разработаны способы принятия ими согласованных решений, юридические формы этих решений, методы контроля за их исполнением.

Правомерно утверждать, что правовые акты регионального уровня представ лены местными законами, отражающими те или иные стороны взаимодействия рассматриваемых органов государст венной власти. Конфигурация правового пространства, т.е. совокупность законов и нормативных правовых актов, обра зующих правовое пространство каждого конкретного региона, сугубо индиви дуальна. Она не совпадает с набором законов и иных нормативных правовых актов, образующих правовое простран ство другого субъекта РФ. Именно здесь заложены основные проблемы взаимо действия федеральных законов и законов субъектов РФ1. Несомненно, в данной ситуации все зависит от законотворчества каждого субъекта РФ. Но, к сожалению, изучение уставных документов субъектов РФ показывает, что вопросу обеспече ния взаимодействия МВД, ГУ (У) МВД России, ГУ (У) МВД России по субъекту РФ и региональных органов государст венной власти либо придается формаль ное значение, либо он фактически игно рируется.

В этой связи автор считает первосте-пенной задачей дальнейшее совершенст вование законодательства субъектов РФ в данной сфере. По нашему мнению, оно может быть осуществлено с помощью сле дующих мер:

• —    в конституциях республик и уставах иных субъектов РФ закрепить в качестве обязанности для высшего должностного лица и соответствующих должностных лиц региональных органов государственной власти осуществление взаимодействия с территориальными органами федераль ных органов государственной власти; их контрольные полномочия в сфере право охраны; процедуры согласования инте ресов и т.п., а также ответственность за ненадлежащее взаимодействие или его отсутствие;

• —    в постановлениях законодательных (представительных) органов государст венной власти субъектов РФ закрепить основные вопросы совместного с террито риальными органами федеральных орга нов государственной власти процесса пра вотворчества, в т.ч. в сфере поддержания порядка и методов его осуществления².

Правомерно утверждать, что самой обстоятельной мерой, направленной на конкретизацию соответствующих норм федерального законодательства на региональном уровне, будет заклю чение двухсторонних (возможно, трех -сторонних: в качестве третьей стороны могут выступать органы местного са моуправления) соглашений между дан ными органами3. Подобные соглашения об обеспечении взаимодействия между МВД, ГУ (У) МВД России, ГУ (У) МВД России по субъекту РФ и региональных органов государственной власти должны полностью раскрывать основополагаю щие вопросы его организации, быть недвусмысленными, четкими, конкретными и разграничивать компетенцию субъектов взаимодействия.

Представляется, что совершенствовать как федеральное и региональное законодательство по вопросам правоохраны, так и правовую базу органов внутренних дел РФ и, самое главное, качественно улучшить обеспечение взаимодействия МВД, ГУ (У) МВД России, ГУ (У) МВД России по субъекту РФ с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти региона позволят такие меры, как:

– творческий, неформальный подход к планированию законодательной работы субъектами взаимодействия;

– совместная выработка законотворческой инициативы;

– совместная разработка проектов нормативных правовых актов, в т.ч. региональных программ правоохранительной направленности;

– законодательное закрепление про- цесса обеспечения взаимодействия МВД, ГУ (У) МВД России, ГУ (У) МВД России по субъекту РФ и исполнительных органов субъектов РФ с органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ на разных стадиях законодательного процесса;

– активизация деятельности руководителей органов государственной власти в повышении законодательной инициативы в процессе нормотворчества в сфере пра-воохраны посредством проведения совещаний, работа над повышением уровня собственных правовых знаний.

Таким образом, взаимодействие должно строиться на основе строгого соблюдения требований законности, т.е. осуществляться в соответствии с предписаниями законов и подзаконных нормативных актов, регулирующих как совместную деятельность, так и порядок функционирования каждого органа в отдельности, не приводя к их слиянию, в условиях четкого разграничения компетенций.