Об актуальных проблемах законодательства об охране окружающей среды в Российской Федерации (на материалах судебной практики Республики Башкортостан)

Эффективность деятельности в области охраны окружающей сре‐ ды и природопользования зависит от качества федерального законода‐ тельства, нормы которого прямо либо опосредованно регулируют ука‐ занные отношения. Основные, наиболее устойчивые общественные от‐ ношения, в том числе экологические, закреплены в Конституции РФ. На ее основе формируется и развивается система источников экологиче‐ ского права и законодательства. Так, в 2002 г. вступил в силу Федераль‐ ный закон от 10 января 2002 г. № 7‐ФЗ «Об охране окружающей среды», который определил правовые основы государственной политики в этой сфере, обеспечивающие сбалансированное решение социально‐эконо‐ мических задач, сохранение благоприятной окружающей среды.

Экологическими законами общего характера являются федеральные законы «Об экологической экспертизе», «О радиационной безопасности населения», «О санитарно‐эпидемиологическом благополучии населения», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» и др. К за‐ конам об охране и использовании природных объектов и комплексов от‐ носятся федеральные законы «О животном мире», «О природных лечеб‐ ных ресурсах, лечебно‐оздоровительных местностях и курортах», «Об ох‐ ране озера Байкал» и др. Также выделяются указы Президента РФ, акты Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные акты субъектов РФ, акты предприятий и общественных ор‐ ганизаций, постановления высших судебных инстанций.

Формирование экологического законодательства является одним из главных условий эффективности решения комплекса экологических проблем, осуществления экологизации экономики и обеспечения ус‐ тойчивого развития страны и ее регионов. В этой связи необходимо об‐ ратить внимание на подходы к формированию нормативно‐правового обеспечения в области охраны окружающей среды и рационального ис‐ пользования природных ресурсов.

Следует подчеркнуть роль законотворческой деятельности госу‐ дарства в реализации экологической функции. Некоторые авторы в содержание этой функции включают «деятельность по распоряжению в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства, по обеспечению их рационального использования с целью предупреждения их истощения и охраны окружающей сре‐ ды от загрязнения, по охране экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц» [1, с. 14]. Другие ученые под экологической функцией государства понимают «поощрение деятельности, способствующей экологическому и санитарно‐эпидемиологическому бла‐ гополучию и установление основ политики, программ в области экологии» [2, с. 179]. Оба мнения несут в себе верный посыл: экологическая сфера нуждается в особо пристальном внимании, поскольку в последние несколько десятилетий из‐за экономического бума пострадала эко‐ логия всего мира.

Ввиду того, что природные богатства являются ресурсной базой для половины экономических субъектов планеты, невозможно полностью отказаться от их использования. Следовательно, необходимо ограничить их потребление и оптимизировать процесс их использования. Являясь собственником природных ресурсов, государство выступает высшим регулятором правоотношений, складывающихся в процессе использования этих ресурсов. В рамках экологической функции государству необходимо выработать стратегию по оптимизации расходования и использования при‐ родоресурсной базы, в том числе необходима разработка технической базы, которая бы способствовала более продуктивному использованию ресурсов. Следует осуществлять контроль за использованием этих ресурсов другими субъектами правоотношений.

Помимо экономического, следует учесть и социальный аспект. Необходимость максимально рационального использования и распре‐ деления конечного продукта среди населения - основная задача государства в рамках осуществления им экологической функции.

С увеличением потребности в экономических благах, основным источником которых является природоресурсная база, растет и необходимость в формировании механизма более рационального использова‐ ния природных ресурсов. При разработке природоохранных и природоресурсных нормативно-правовых актов, на наш взгляд, в первую очередь необходимо учитывать комплексный характер природопользова‐ ния и целостность экосистем. К сожалению, действующая система российского экологического законодательства не является целостной и сбалансированной из-за отсутствия ряда важнейших актов, которые необходимы для комплексного регулирования общественных отношений, возникающих в процессе использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, а также несогласованности между экологическим, хозяйственным и иным законодательством.

Так как главной целью регулирования отношений по природо‐ пользованию и охране окружающей среды является реализация инте‐ ресов населения (прав граждан на благоприятную окружающую среду), то его участие в законотворческом процессе (через общественные организации или индивидуальное) должно быть обязательным.

Одним из инструментов устойчивого развития являются также процедуры оценки экологического воздействия, которые должны обеспечить участие общественности в принятии решений. Данный принцип должен быть обязательно реализован в основных экологических норма‐ тивных актах как Российской Федерации, так и ее субъектов.

Ключевой проблемой в развитии нормативной основы природо‐ пользования остается разграничение сфер компетенции Федерации и ее субъектов. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий, охраны памятников истории и культуры, осуществления мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий, а также земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Но после того как сформированные в соответствии с Конституцией РФ органы законодательной власти субъектов РФ приступили к законотворческому процессу, они столкнулись с рядом проблем. В частности, федеральные законы, которым должны соответствовать законы субъектов, не учитывают специфические и приоритетные задачи регио- нов в области обеспечения экологической безопасности. Если бы Государственной Думой РФ принимались Основы законодательства, а субъектами - законы, развивающие и конкретизирующие положения Основ применительно к условиям каждого субъекта, то такая схема была бы логична, а компетенция федеральной законодательной власти и законодательной власти субъекта РФ четко разграничена. «Однако несомненным остается тот факт, что даже самые амбициозные формулировки, закрепленные в Конституции, не являются гарантией эффективности» [3, с. 96].

В настоящее время практика законотворческого процесса показыва‐ ет, что законодатель на федеральном уровне стремится к возможно более полному урегулированию отношений, не оставляя сколько-нибудь значительного правового пространства субъектам, не учитывает их экономические, экологические и другие условия и особенности. Следуя логике ст. 76 Конституции РФ, субъекты РФ принимают свои законы в той части, в которой соответствующие отношения не урегулированы федеральным зако‐ ном. В этом случае закон субъекта РФ становится, скорее, дополнением к действующему федеральному закону, а не целостным правовым актом. Но основной смысл совместного ведения в правовом регулировании эко‐ логических отношений в том и состоит, чтобы максимально учесть в соответствующих законах субъектов Федерации эти особенности в интересах проживающего там населения и государства в целом.

Не до конца решен вопрос, связанный с правами собственности на природные ресурсы. Так, федеральные законы «Об особо охраняемых природных территориях», «О животном мире» предусматривают деление государственной собственности на федеральную и собственность субъекта РФ, а Федеральный закон «О недрах» такого деления не предусматривает.

В свое время Правительством РФ был подготовлен проект Феде‐ рального закона «О федеральных природных ресурсах», предполагавший разделение всех природных ресурсов на природные ресурсы, находящиеся в собственности Российской Федерации и в собственности субъектов. Но этот закон так и не был принят.

Применительно к государственной собственности на природные ре‐ сурсы речь может идти даже не о ее разграничении, а о разработке (определении) механизма совместного ведения по вопросам владения, пользования, распоряжения и управления ею. Такой механизм заложен в п. 3

ст. 11 Конституции РФ, предусматривающем, помимо прочего, заключение между Российской Федерацией и ее субъектами договоров о разграниче‐ нии предметов ведения и полномочий. Эти договоры должны решать и во‐ просы совместного ведения по владению, пользованию, распоряжению и управлению государственной собственностью на природные ресурсы.

Так, 9 июля 2014 г. было заключено Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии Администрации Благовещенского района Республики Баш‐ кортостан и крупных предприятий района – ПАО «Благовещенский арма‐ турный завод», ПАО «Благовещенский железобетон», ОАО «Турбаслин‐ ские бройлеры», АО «ПОЛИЭФ», Приуфимская ТЭЦ ООО «Башкирская ге‐ нерирующая компания», ООО «Агидель». Соглашение направлено на реа‐ лизацию муниципальной программы «Экология и природные ресурсы муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан на 2013–2015 гг.», которая продлена вплоть до 2020 г. Такая координация действий будет способствовать реализации инициатив по решению эколо‐ гических проблем, повышению социальной активности в сфере реализа‐ ции права граждан на благоприятную окружающую среду. Теперь при Администрации Благовещенского района работает экологическая горячая линия, которая активно используется жителями района для решения воз‐ никающих вопросов в этой сфере. Идет работа по определению оператора (специализированного предприятия) по переработке промышленных от‐ ходов на территории Благовещенского района. По итогам реализации Со‐ глашения при поддержке компании СИБУР в Благовещенском районе реализовано 7 проектов «Бизнес для экологии» по финансированию эко‐ логических акций. С 2016 г. стартовал конкурс социальных и благотвори‐ тельных проектов «ОМК‐Партнерство», организованный Объединенной металлургической компанией. Несомненно, такая активизация разнопла‐ новой природоохранной деятельности позволит достичь позитивных ре‐ зультатов.

Необходимо выделить еще одну проблему: население территорий фактически исключено из процесса принятия решений в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресур‐ сов. Его участие в природоохранных и природоресурсных отношениях должно осуществляться через избираемые им органы – администрацию соответствующих территорий (районов, городов). Следовательно, воз‐ можным вариантом воздействия на хозяйствующие субъекты может стать заключение администрацией территории, с одной стороны, и предприятием-природопользователем - с другой, договора на природопользование и снижение воздействия на окружающую среду, приложением к которому были бы лицензии на использование тех или иных природных ресурсов (выдаваемые в соответствии с действующим законодательством и в рамках существующей организационной структуры различными природоресурсными ведомствами). Смысл такого договора сводится к тому, что администрация территории будет напрямую участвовать в решении экологических вопросов, будет информирована об экологической ситуации и сможет принимать решения о возможности или невозможности той или иной хозяйственной деятельности, влияющей на здоровье населения. В случае реализации данной идеи на законодательном уровне решаются следующие важные задачи:

• -    учет экологических интересов населения, проживающего на определенной территории;

• -    создание системы, которая связывала бы администрацию и предприятия в решении экологических проблем территории;

• -    обеспечение комплексного (системного) подхода к выдаче разрешений на пользование различными природными ресурсами.

Также видится важным, что в настоящее время полная экологическая информация недоступна не только населению, но и некоторым природоохранным организациям. Предприятия стараются скрыть ее от всех контролирующих органов власти, органы государственной власти субъек-тового уровня неохотно делятся такой информацией с органами муници‐ палитетов, что негативно влияет на качество принимаемых решений (процесс принятия управленческих решений напрямую зависит от широты и качества используемой информации). Наглядным примером отсутствия коммуникации между предприятиями и населением городов является скандал вокруг строительства деревоперерабатывающего предприятия «Кроношпан» в пригороде Уфы. Этот конфликт возник еще в 2013 г. и не разрешен до сих пор.

Так, 22 июня 2017 г. в Ленинском районном суде г. Уфы был рассмотрен коллективный административный иск к государственному ав‐ тономному учреждению Управление государственной экспертизы Рес‐ публики Башкортостан (далее - ГАУ госэкспертизы РБ) о признании недействительными положительного заключения государственной экс‐ пертизы проектной документации с результатами инженерных изыска‐ ний объекта «Производство древесностружечных плит деревообрабатывающего комплекса ООО "Кроношпан Башкортостан" Корректировка», положительного заключения государственной экспертизы проектной документации с результатами инженерных изысканий объекта «Индустриальный парк в муниципальном районе Республики Башкортостан» Очистные сооружения дождевых стоков (1 этап строительства), выданных ГАУ госэкспертизы РБ. Истцы сослались на то, что положительные заключения, выданные ГАУ госэкспертизы РБ, нарушают их права на благоприятную окружающую среду. На основании заключений иных специализированных структур суд отказал в удовлетворении иска.

Такого рода волнения не являются положительным моментом для населения и власти, было бы более целесообразно урегулировать данный конфликт в досудебном порядке. В связи с этим считаем необходимым разработать четкий правовой механизм, регулирующий направления движения экологической информации от предприятия‐природопользователя к органам государственного управления всех уровней и к общественности.

Как отмечает Р.Х. Гизатуллин, «одним из главных недостатков действующего экологического законодательства являются пробелы в правовом регулировании экологических отношений. По-прежнему законодательно не урегулированы отношения по экологическому страхованию, аудиту, оценке воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, платности негативного воздействия на окружающую среду» [4, с. 8].

Таким образом, формирование экологического законодательства является одним из главных условий эффективного решения комплекса экологических проблем, осуществления экологизации экономики и обеспечения устойчивого развития страны и ее регионов.