Об аспектах современного стратегического планирования

Развитие государства невозможно без определения приоритетов деятельности    на    долгосрочную    перспективу.    Реализация крупномасштабных проектов в условиях бюджетных ограничений связана с необходимостью согласовывать решения, принимаемые на государственном уровне с планами федеральной и региональной ветвей власти.

В основе системы стратегического планирования на государственном уровне лежат документы долгосрочного планирования; научно-методическая, нормативно-правовая, информационная, финансовая база, которая должна обеспечить процессы стратегического планирования и определить участников данного процесса.

В той или иной форме такие системы существуют во всех странах, их можно разделить на системы индикативного планирования и системы программного бюджетирования. Возникли они почти одновременно: сразу после войны во Франции появилось индикативное планирование, а в Америке – программное бюджетирование. У нас есть зачатки и того, и другого. В связи с этим перед нами стоит особая задача – соединить обе системы, обеспечить согласованность индикативных планов с программами, которые включаются в бюджет1.

Национальное планирование нельзя сводить к технической вычислительной процедуре. Это часть общей системы инициации, отбора и реализации совокупности широкомасштабных проектов. Она может быть решена только в результате эффективного взаимодействия государства, бизнеса и общества.

В долгосрочном планировании Российской Федерации можно выделить 3 уровня – федеральный, субъекта РФ и муниципального образования.

Для составления долгосрочных планов используются документы прогнозного характера. Например, ожидаемые результаты социальноэкономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в долгосрочной перспективе были определены Минэкономразвития России в "Прогнозе долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2030 года". Данный документ не только определяет направления деятельности различных элементов государственной системы, но и формирует единую основу для разработки долгосрочных стратегий, целевых программ, а также прогнозных и плановых документов среднесрочного характера 2.

Состояние экономики в последние годы позволяет принимать не только прогнозы на трехлетний период, но и на более длительную перспективу. 20 сентября 2018 года состоялось заседание Правительства

РФ, на котором был рассмотрен большой пакет законопроектов, связанных с формированием федерального бюджета на 2019 год и период 2020–2021 годов и на период до 2024 года3.

Основу нормативно-правовой базы государственного планирования составляет Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

На уровне субъектов Федерации разрабатываются региональные стратегии. К региональным документам относятся: «Стратегия социальноэкономического развития города Калуги до 2030 года», «Стратегия социально-экономического развития города Казани до 2030 года» и др.

Примером отраслевого планирования являются «Стратегии развития автомобильной промышленности до 2025 года»; «Стратегии развития лесного комплекса до 2030 года»; «Стратегии развития сельскохозяйственного машиностроения России» и др.

Также основу для определения ориентиров развития страны традиционно закладывают указы Президента, в первую очередь, сформулированные на момент вступления в должность. Впервые они были провозглашены в мае 2012 года. В мае 2015 года правительство РФ объявило, что из 218 поручений было выполнено и снято с контроля 137 поручений (из 168, которые должны были быть выполнены к тому времени), на исполнении находилось 81 поручение, в том числе невыполненные в установленные сроки, которые пришлось перенести. В то же время по данным «ОНФ» и «Опоры России» 80 % от всех поручений не были выполнены, а часть выполненных исполнены формально и с низким качеством 4.

Новый «майский указ» от 7 мая 2018 г. определил задачи развития до 2024 года. В Указ 2018 года вошли 15 направлений деятельности. Путин, в частности, озаботился ставшей в этом году особенно острой экологической проблемой, пообещав ликвидировать несанкционированные свалки и наладить обращение с отходами. Отдельно обозначены задачи по строительству инфраструктуры5.

Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» и несколько других нормативных правовых актов, большей частью касающихся разработки планов и прогнозов на среднесрочную перспективу или имеющих программный характер.

Указ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» является единственным официальным методологическим документом для организации работы федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ по реализации стратегических национальных приоритетов на федеральном, региональном и отраслевом уровнях.

Указ затронул различные аспекты, например демографию и здравоохранение. Власти нацелены на увеличение продолжительности жизни и снижение смертности от ряда заболеваний, например, от рака. В сфере образования президент обещал создать 15 научно-образовательных центров мирового уровня и обеспечить вхождение российских вузов в пятерку ведущих вузов мира. В области экономики основной акцент был сделан на построении в России цифровой экономики. Основной целью является вхождение России в пятерку крупнейших экономик мира.

Однако, существующую систему стратегического планирования нельзя считать совершенной.

Новая стратегия должна была быть разработана к концу 2017 года, но на данный момент в России нет принятой Стратегии развития. В 2016 году началась разработка нового документа. Первоначально глава правительства призвал подготовить «Стратегию-2030», к настоящему моменту объявлено о планах разработки стратегии социальноэкономического развития России до 2035 г.

Также в 2016 году Центр стратегических разработок представил доклад о реализации «Стратегии-2020», которая так и не была реализована.

Причины неудачи следует искать в фундаментальных механизмах. В первую очередь важно то, что реализация «Стратегии-2020» предполагала бюджетный маневр. Планировалось существенное увеличение расходов на образование, здравоохранение и другие сферы. Дополнительное финансирование этих направлений разработчики стратегии планировали получить за счет сокращения роста оборонных расходов.

На практике сокращение военных затрат не состоялось. Это значит, что в самом начале выполнения программы в ней содержались невыполнимые пункты.

В то же время определенное влияние на реализацию программы оказали внешние перемены. Во время подготовки «Стратегии-2020» эксперты не могли предположить предстоящее падение цены на нефть, введение против России санкций и общее обострение ситуации на геополитической арене. Тем не менее, именно эти обстоятельства можно назвать в числе причин невыполнения отдельных положений разработанной концепции6.

Конечно, данные аспекты оказали свое влияние на реализацию документа. Но основанной проблемой является отсутствие специальным образом организованной системы национального планирования.

Темпы социально-экономического развития страны могут быть существенно снижены из-за просчетов в вопросах долгосрочного планирования и определения приоритетов развития. Оптимальное использование системного подхода для решения данных проблем связано с необходимостью законодательного определения содержания института государственного планирования. В связи с этим было бы целесообразно разработать комплекс правовых предписаний, регулирующих плановую деятельность государства, образующих конституционно-правовой институт планирования и оценки «существования экономики и общества в целом»7. Это позволило бы увязать планирование с изменениями в современной экономике России с учетом социальной, культурной и институциональной сред.

По мнению Полтеровича В.М., при создании Стратегии развития в нашей стране необходимо обратиться к опыту тех стран, которые смогли перейти в недавнем прошлом из разряда развивающихся экономик - в развитые. Прежде всего, нужно поставить правильную цель, для развивающихся стран это рост валового внутреннего продукта на душу населения. Модернизация необходима административному управлению и в целом системе национального планирования. Еще одним важным институтом является национальная инновационная система. У нас есть целые институты, которые создают качественные инновационные продукты. На ранних стадиях разработки они вынуждены продавать свои проекты на Запад, потому что, как правило, в отсталую институциональную и технологическую среду нельзя внедрить передовую технологию. Для решения этих задач нужен разветвленный сектор науки от университетов до исследовательских отделов крупных фирм. Здесь очень важно подчеркнуть необходимость сети отраслевых исследовательских и проектно-конструкторских институтов. Также одной из главных проблем является высокое неравенство доходов. В странах успешного догоняющего развития уровень неравенства был значительно ниже, чем у нас. Низкое неравенство является условием социального мира8.

Необходимо законодательно закрепить нормы об обязательных составляющих системы стратегического планирования для страны и регионов, которые, в свою очередь, должны включать систему прогнозноплановой работы, мониторинг, индикативное планирование, стратегии развития и ряд других мер органов государственной власти по достижению плановых индикаторов.