Об истории подготовки конституции Республики Бурятия и кадровой политике ее органов власти

Принятие в 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР повлекло за собой глубокие изменения в политической жизни России, в ее государственном устройстве и организации государственной власти. Вскоре стало очевидно, что России требуется новая Конституция, отвечающая задачам возрождения государства, закрепляющая кардинальные реформы, проводимые в стране. Началась разработка Основного Закона, призванного закрепить общепризнанные в мире принципы права, в основе которых лежат права и свободы человека. Каким же именно должен был стать Основной Закон, с которым России предстояло встретить третье тысячелетие? Разногласий было много, но в отношении общих принципов сходились все воедино: это должен быть документ, основанный на ценностях демократии, на реальном разделении властей, на предоставлении широких прав регионам в рамках подлинной федерации, на прочных гарантиях равных прав и свобод граждан, нацеленный на развитие рыночных отношений, устанавливающий равенство всех форм собственности. Наконец, Конституция должна отвечать интересам всего общества и быть рассчитанной на десятилетия, а не отражать краткосрочные потребности определенной группы или части общества.

В октябре–ноябре 1993 г. проект Конституции с учетом предложений и замечаний, в том числе представленных субъектами Российской Федерации, был доработан государственной и общественной палатами Конституционного совещания и вынесен на общероссийский референдум, состоявшийся 12 декабря 1993 г. Большинство проголосовавших избирателей, то есть около 33 млн. человек или 55,22 % по РФ (в том числе по Бурятии 205 тыс. голосов избирателей, или 55,23%), высказались за принятие Конституции. Это красноречивый результат.

Принятие Конституции позволило нашей стране выйти из конституционного и политического тупика, образовавшегося после многомесячного непримиримого противостояния исполнительной и законодательной власти и октябрьских вооруженных столкновений в Москве. Определенные сложности были в тот период и в нашей республике.

Верховный Совет Республики Бурятия в сложившейся ситуации решил ускорить разработку новой Конституции республики, которая уже велась около двух лет. 25 октября 1993 г. распоряжением Председателя Верховного Совета Республики Бурятия Л.В. Потапова был утвержден состав рабочей группы Конституционной комиссии Верховного Совета, которая должна была подготовить проект Конституции Республики Бурятия с учетом принятой Конституции Российской Федерации.

По Конституции Российской Федерации (ст. 5) каждый ее субъект вправе иметь атрибуты правового демократического государства. Ими являются конституция или устав, законодательство, собственные органы государственной власти, функционирующие на основе разделения властей - на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10, 11). Республики могут устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации (ст. 68).

В ходе обсуждения в средствах массовой информации, Конституционной комиссии, комитетах и комиссиях Верховного Совета Республики Бурятия высказывались разные точки зрения на ряд концептуальных вопросов. Каким должен быть парламент в республике - однопалатным или двухпалатным? Как назвать парламент - Законодательным Собранием республики или республиканской Думой? Много было спорных вопросов о количестве депутатов нового парламента, о том из каких посылок исходить при определении количественного состава депутатского корпуса, сколько избирательных округов необходимо создавать в сельских районах, городских населенных пунктах. Ввести ли пост Президента? Совместить или не совмещать пост Президента с должностью Председателя Правительства? Шли жаркие дебаты о возрасте кандидатов в Президенты, о том, сколько лет должен работать и проживать в республике человек, прежде чем баллотироваться на пост руководителя республики, должен ли он обязательно знать два государственных языка [1, 14].

В связи с тем, что Государственная Дума Федерального собрания Российской Федерации первого созыва избиралась сроком на два года, были вопросы, на какой срок избирать наш парламент - на два года или на четыре. Представители ряда политических партий и общественных движений требовали часть депутатов избирать по партийным спискам. Некоторые депутаты, представители общественности, внесли предложение ввести конституционное закрепление нормы представительства бурятского и эвенкийского народов.

По объему полномочий, закрепляемых за той или иной ветвью власти в Конституции, и по характеру взаимоотношений между ними республиканские государства, как известно, классифицируются как президентские или парламентские. Наряду с этим может быть и смешанная (полупрезидентская) форма правления, сочетающая в себе признаки и президентской, и парламентской республики. Но сочетание это бывает различным в разных странах. Как показывает практика, эта форма правления эффективна тогда, когда правительство, опирающееся на парламентское большинство, и президент придерживаются одной политической ориентации.

С учетом уроков политического противостояния между исполнительным и законодательным органами власти в России и в республике Конституционной комиссией был предложен вариант смешанной формы правления, где при сильной президентской власти в республике предполагалось иметь и сильную законодательную власть [2, 79].

Для подготовки единого проекта Конституции Республики Бурятия необходимо было выяснить мнение большинства депутатов Верховного Совета по концептуальным положениям разрабатываемого проекта. Эти положения были вынесены на сессию Верховного Совета, состоявшуюся 20-24 декабря 1993 г. Депутаты согласились назвать парламент Народным Хуралом. Были утверждены концептуальные подходы: однопалатный парламент, пост Президента совмещается с постом Председателя Правительства, Президент избирается всем населением республики. Он назначает и освобождает всех членов Правительства с согласия парламента [3, 121].

Когда в концептуальном плане появилась ясность по ключевым вопросам, был подготовлен и в декабре 1993 г. опубликован на страницах республиканских газет для всенародного обсуждения проект новой Конституции. В начале 1994 г. группы ответственных работников министерств, ведомств, члены Правительства, депутаты Верховного Совета разъехались в районы республики с разъяснением проекта Конституции, побывали в селах, колхозах и крестьянских хозяйствах, на предприятиях и организациях, проводили собрания. По существу, шло всенародное обсуждение проекта новой Конституции республики. В Конституционную комиссию Верховного Совета поступили более тысячи предложений и замечаний - от компартии, демократической партии, общественной организации «Нэгэдэл», Совета ветеранов, ассоциации бурятских женщин «Алан-Туя», Бичурской, Куйтунской и Верхнеудинской общин старообрядцев, фонда возрождения коренного этноса Бурятии, Союза женщин Бурятии, Буркоопсоюза, Совета профсоюзов, министерств юстиции и экономики, администраций районов и городов, депутатов и работников аппарата Верховного Совета, трудовых коллективов и граждан республики.

По результатам обсуждения Конституционной комиссией в ряд статей проекта Конституции были внесены изменения и дополнения. После этого проект Конституции был представлен на февральскую сессию Верховного Совета республики, на которой 22 февраля 1994 г. была принята новая Конституция Республики Бурятия.

Сегодня, когда республика почти 20 лет живет по новой Конституции, нельзя не сказать добрые слова в адрес людей, оказавших конструктивную помощь и поддержку при ее разработке. Это: Председатель Верховного Совета республики С.Н. Булдаев (1990 - 1991); прокурор Республики Бурятия (1961-1986), кандидат юридических наук Б.Ц. Цыденжапов; прокурор республики А.Ф. Покацкий (1986-1997); директор Института прокуратуры Российской Федерации (1993-1995) и Генеральный прокурор Российской Федерации (1995-1999), доктор юридических наук Ю.И. Скуратов; судья Конституционного суда Российской Федерации (1991-2005), доктор юридических наук В.О. Лучин; заместитель председателя Комитета по безопасности Государственной Думы первого созыва, доктор юридических наук С.С. Босхолов; заведующий кафедрой юридического факультета Иркутского государственного университета, кандидат юридических наук С.И. Шишкин.

В обсуждении проектов Конституции, концептуальных положений принимали участие все депутаты Верховного Совета республики, а такие, как Н.М. Белоколодов, С.В. Калмыков, В.А. Бодров, Н.П. Быков, В.Б. Саганов, В.В. Устинов, В.В. Саржан, И.Т. Павлов, Г.К. Языков, А.Ф. Покацкий, Л.Д. Турбянов, В.И. Яковлев, В.О. Гейдебрехт, А.С. Коренев, К.П. Альцман, Н.И. Быков, Д.Т. Цыремпилов, Ц.Б. Батуев, В.С. Борисов, Р.Б. Гармаев, участвовали наиболее активно, вносили дельные предложения, работали в согласительных комиссиях. При обсуждении проектов Конституции на сессиях Верховного Совета большую помощь , как высококвалифицированный и опытный специалист в области права, оказал Председатель Верховного суда Республики Бурятия А.О. Хориноев.

Главной задачей рабочей группы являлось то, что из имеющихся нескольких вариантов Конституции республики было необходимо подготовить один проект и вынести его на рассмотрение Верховного Совета. В состав рабочей группы входили К.А. Будаев (руководитель), А.Д. Улымжиев (заместитель руководителя), О.В. Хышиктуев, К.И. Бахрунов, В.А. Дырхеев, Б.А. Кузнецов, И.А Ланцева, Р.Р. Хориноева, Н.М. Цыганкова, Б.Ц. Цыденжапов, О.И. Виляк, Г.Д. Мархаева, Г.Л. Санжиев, В.С. Цыганков. В любом государстве считается, что участие в разработке текста Конституции является сложным и престижным делом для юриста, специалиста. Это вершина профессиональной деятельности.

Надо отметить, что конституционно-правовая сфера России и республики не является неким застывшим монолитом. В ней происходят перемены. Были внесены изменения и в Конституцию Российской Федерации, Народный Хурал Республики Бурятия обсудил на своей сессии поправки, предложенные Президентом Российской Федерации, и поддержал его предложения. Существенные изменения в Конституцию РБ были внесены после внесения изменений в федеральное законодательство. Как известно, 11 декабря 2004 г. в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» были внесены изменения. Они предусматривают, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (президенты республик, глава, губернаторы краев и областей) наделяются полномочиями законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Соответственно были внесены изменения в Конституцию Республики Бурятия. Теперь Глава Республики Бурятия вплоть до 2012 г. не избирался, как ранее, населением республики, а наделялся полномочиями Главы – Председателя Правительства Республики Бурятия Народным Хуралом Республики Бурятия по представлению Президента Российской Федерации.

Не секрет, что отмена прямых выборов глав регионов была воспринята в стране неоднозначно. Были несогласные с этим, это общеизвестно. Редко упоминается в печати о том, что некоторые граждане обратились в Конституционный суд Российской Федерации с жалобой по этому вопросу, который в своем постановлении от 21 декабря 2005 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан, признал положения этого закона об отмене прямых выборов высших должностных лиц регионов не противоречащим Конституции Российской Федерации. Суд указал, что федеральный законодатель рассматривает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации как элемент системы исполнительной власти. Являясь, по существу, главой исполнительной власти субъекта РФ, глава региона одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации. По своему статусу это должностное лицо в силу принципа единства системы государственной власти находится в отношениях субординации, т.е. соподчиненности, непосредственно с Президентом Российской Федерации, который обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти.

Было еще одно существенное конституционное новшество – в республике введена смешанная избирательная система по выборам депутатов Народного Хурала Республики Бурятия. Это требование федерального законодателя ко всем регионам России. Ее цель – стимулировать становление реальной многопартийной системы в стране. В декабре 2007 г. по новому закону прошли выборы депутатов Народного Хурала Республики Бурятия, половина (33 депутата) были избраны по одномандатным округам, вторая половина (еще 33 депутата) по спискам политических партий. Особых споров такое нововведение не вызывает. Более того, 1 марта этого года смешанная система выборов впервые была уже опробована на выборах муниципального уровня по г. Улан-Удэ и депутатов Улан-Удэнского городского Совета.

Конституция имеет колоссальное значение для преодоления так называемого правового нигилизма. Ее нормы и ценности должны быть известны и понятны каждому в нашей стране, работа по разъяснению должна быть постоянной и системной.

Жители нашей республики должны знать не только Конституцию России, но и Конституцию Бурятии. Конституция действительно обязана быть реально действующей. Этого же требует и В.В. Наговицын как гарант Конституции Республики Бурятия, прав и свобод человека и гражданина на основании ст. 69 Конституции Республики Бурятия. Необходимо отметить, что Конституция нашей республики не декларативное, а реально действующее право. Например, в ст. 15 Конституции Республики Бурятия закреплено, что в республике признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным прин- ципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Бурятия.

Спустя почти два десятка лет стало очевидным, что большой труд, проделанный тогда людьми, имевшими отношение к разработке новой Конституции Бурятии во главе с Председателем Конституционной комиссии, Председателем Верховного Совета республики Л.В. Потаповым, принес результаты, которые трудно переоценить. Новый Основной Закон республики стал базой формирования в нашем обществе демократических ценностей. Политическая, межнациональная и межконфессиональная стабильность, сохраняющаяся в республике все эти годы, также доказывает продуманность действующей Конституции. Думается, что ее роль в становлении Бурятии как республики в составе России будет возрастать.