Об изъятии земельных участков и жилых домов для строительства нового жилья

Постановка вопроса ограничена изъятием жилых домов и их земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Однако представленные в статье результаты анализа федерального законодательства могут быть распространены и на другие виды изымаемых объектов и случаи их изъятия.

Изъятие – это принуждение согласиться с действием, которое может быть осуществлено над принуждаемым помимо его воли. В Российской Федерации применительно к недвижимости принуждение может осуществить только публичная власть и только в случаях, когда такое принуждение допускается федеральным законом.

Земельным кодексом Российской Федерации (далее – ЗК РФ) установлен принцип, согласно которому принуждение в виде изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд может состояться:

• а)    только в исключительных случаях;

• б)    только при отсутствии других вариантов размещения новых объектов, то есть когда невозможно найти подходящее для строительства место и по этой причине необходимо освободить занятое место для строительства нового объекта на месте изъятых и снесенных объектов.

Такой принцип предопределяет необходимость дифференцированного подхода к выделению двух групп объектов:

• 1)    линейных инфраструктурных объектов и технологически связанных с ними объектов, альтернативные варианты размещения

которых, как правило, либо отсутствуют, либо их набор предельно ограничен;

• 2)    «локальных объектов», для размещения которых, как правило, могут быть найдены свободные, не занятые недвижимостью места, где не потребуется производить изъятие и сносить объекты, предоставляя их правообладателям из бюджета компенсацию по рыночным ценам.

Необходимостью дифференцированного подхода объясняется наличие в статье 49 ЗК РФ подпункта 2 пункта 1, в котором представлен исчерпывающий перечень главным образом линейных инфраструктурных объектов и технологически связанных с ними объектов.

Должны быть проанализированы все возможные основания для принятия решений о принудительном изъятии для государственных или муниципальных нужд земельных участков и расположенных на них объектов. В ЗК РФ установлены пять таких оснований:

• •    основание 1 – выполнение международных обязательств Российской Федерации (подпункт 1 пункта 1 статьи 49 ЗК РФ);

• •    основание 2 – размещение объектов в соответствии с перечнем, установленным подпунктом 2 пункта 1 статьи 49 ЗК РФ;

• •    основание 3 – размещение объектов по иным обстоятельствам в установленных федеральными законами случаях, помимо выполнения международных обязательств и размещения объектов, определенных по основанию 2 (подпункт 3 пункта 1 статьи 49 ЗК РФ). Основание 3 связано, в частности,

с наличием документов территориального планирования, то есть с основанием 5;

• •    основание 4 – размещение объектов в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации (подпункт 3 пункта 1 статьи 49 ЗК РФ);

• •    основание 5 – размещение объектов в соответствии с генеральными планами (пункт 3 статьи 83 ЗК РФ).

Основание 1 здесь рассматриваться не будет по причине малой вероятности того, что строительство жилых домов может определяться необходимостью выполнения международных обязательств.

Основание 2

Подпунктом 2 пункта 1 статьи 49 ЗК РФ определен перечень объектов, размещение которых при отсутствии других вариантов может быть обеспечено путем изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Этот перечень включает главным образом линейные инфраструктурные объекты федерального, регионального и местного значения – дороги, сети инженерного обеспечения и технологически связанные с ними объекты, для размещения которых могут быть изъяты земельные участки с расположенными на них любыми другими объектами, включая жилые дома. Правовая технология процесса подготовки решений об изъятии определена Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее – ГрК РФ) и состоит из следующих этапов:

• 1)    подготовка, согласование и утверждение по установленным ГрК РФ процедурам документов территориального планирования, в составе которых, в частности, должны представляться соответствующие обоснования и определяться границы зон планируемого размещения линейных инфраструктурных объектов. При этом генеральные планы (разновидность документов территориального планирования, которые утверждаются органами местного самоуправления городских округов и поселений) до их утверждения должны обсуждаться на публичных слушаниях с участием населения;

• 2)    утверждение через три месяца после утверждения документов территориального планирования планов реализации документов территориального планирования, которыми, в частности, определяются последовательность действий публичной власти, а также источники и объемы финансирования для обеспечения строительства линейных инфраструктурных объектов;

• 3)    подготовка на основе утвержденных документов территориального планирования и в соответствии с планами реализации таких документов проектов планировки, посредством которых определяются границы земельных участков (красные линии) для размещения линейных инфраструктурных объектов, в том числе с указанием «занятых» земельных участков, которые расположены на пути прохождения планируемых к строительству дорог, сетей инженерно-технического обеспечения.

Частью 4 статьи 9 ГрК РФ определено, что «не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд <…> при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами». Первоначально было определено, что эта норма вводится в действие с 1 января 2006 года. Впоследствии федеральный законодатель посчитал целесообразным отодвинуть срок введения в действие этой нормы до 1 января 2008 года. Эта отсрочка создала следующую ситуацию: до наступления указанного срока допускается принимать решения об изъятии без подготовки, согласования и публичного обсуждения генеральных планов и проектов планировки на основании внесистемных процедур предварительного согласования мест размещения объектов строительства, определенных статьей 30 ЗК РФ.

Основание 3

Это основание связано, в частности, с наличием документов территориального пла- нирования, то есть с основанием 5, которое рассматривается далее.

Основание 4

Подпунктом 3 пункта 1 статьи 49 ЗК РФ определено: «Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с: <…> иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации» .

Выделенной курсивом нормой отношения по изъятию регулируются применительно не ко всем земельным участкам, но только и исключительно к тем земельным участкам, которые входят в состав земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности. Если законом субъекта Российской Федерации будут определены случаи возможного изъятия земельных участков, то такая норма не будет распростра- няться на земельные участки, которые находятся:

• а)    в частной собственности,

• б)    в публичной собственности, и на них расположены многоквартирные дома¹;

• в)    у физических лиц на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного (бессрочного) пользования, и на них расположены индивидуальные жилые дома².

Основание 5

Пунктом 3 статьи 83 ЗК РФ определено, что «земельные участки в городских и сельских поселениях могут быть изъяты, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки».

Прежде всего следует отметить, что вопросы регулирования посредством правил землепользования и застройки ЗК РФ переадресовал специальным федеральным законам (пункт 2 статьи 7 ЗК РФ). Таким специальным законом ныне является ГрК РФ, согласно которому правила землепользования и застройки не используются как основание для принятия решений об изъятии зе-

• ¹    Причины состоят в следующем.

мельных участков, но таким основанием могут быть генеральные планы (см. часть 4 статьи 9 ГрК РФ).

Частью 3 статьи 23 ГрК РФ определено, что в генеральных планах отображается, в частности, планируемое размещение:

• 1)    линейных инфраструктурных объектов, соответствующих определению подпункта 2 пункта 1 статьи 49 ЗК РФ;

• 2)    иных объектов, не являющихся линейными инфраструктурными объектами, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления (далее – «локальные объекты»).

Применительно к линейным инфраструктурным объектам вопрос ясен: для их размещения могут принудительно изыматься любые объекты, включая жилые дома с земельными участками (см. основание 2).

Для уяснения правовой ситуации с «локальными объектами» путем специального анализа должны быть найдены ответы на два вопроса:

• 1)    можно ли принудительно изымать жилые дома для того, чтобы их сносить и на их месте строить новые жилые дома;

• 2)    можно ли принудительно изымать жилые дома для того, чтобы их сносить и на их месте строить такие, например, объекты, как школы, детские сады, поликлиники, больницы, объекты культуры, объекты для занятий физкультурой и спортом.

Вопрос первый: можно ли принудительно изымать жилые дома для того, чтобы их сносить и на их месте строить новые жилые дома?

Публичная власть в лице органа местного самоуправления (например городского округа) обладает следующим полномочием: «обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства» (подпункт 6 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Это значит:

• 1)    публичная власть имеет полномочие, или прямую обязанность, обеспечивать малоимущих граждан социальным жильем, используя для этого бюджетные средства;

• 2)    применительно к иным категориям «имущих» граждан и иному, «не социальному», жилью, включая коммерческое жилье, у публичной власти нет бюджетных полномочий, кроме обязанности создавать условия для жилищного строительства, которое будут осуществлять частные лица;

• 3)    федеральное законодательство не определяет бюджетных полномочий по строительству «не социального» коммерческого жилья, то есть фактически не допускает для публичной власти правовой возможности непосредственно осуществлять или участвовать в осуществлении коммерческого строительства для продажи жилья.

Поэтому к государственной или муниципальной нужде могут быть отнесены только действия публичной власти по обеспечению малоимущих граждан социальным жильем. Это, во-первых.

Во-вторых, могут быть только два возможных способа реализации полномочия публичной власти по обеспечению малоимущих граждан социальным жильем – покупка или строительство социального жилья с использованием бюджетных средств. И лишь второй способ может быть связан с гипотетической возможностью изъятия существующих домов и строительством на их месте социального жилья.

В-третьих, гипотетический случай изъятия для государственных или муниципальных нужд существующих жилых домов и строительства на их месте социального жилья не может стать правовой реальностью по причине невозможности выполнить требования ЗК РФ о том, что изъятие может производиться только в исключительных случаях и только при отсутствии других вариантов размещения объектов. Достаточно отметить, что такой случай никогда не может быть исключительным по причине того, что публичная власть даже при «отсутствии других вариантов размещения» (а такое «отсутствие» само по себе маловероятно) может обеспечить свое полномочие не посредством строительства, а посредством приобретения помещений для социального жилья. Иначе говоря, заведомо никогда не будет необходимости в виде государственной или муниципальной нужды (оправдываемой мнимой исключительностью) размещать «жильё на жильё».

В действительности еще имеет место утвержденное (продолжительной и неправомерной практикой) в сознании некоторых административных работников неверное представление о том, что стороннему инвестору может быть предоставлено право расселить граждан, построить на месте снесенных домов (под знаком реализации псевдо-государственной или псевдомуниципальной нужды) коммерческое жилье с предоставлением администрации «доли города», в том числе «натурой», в виде социального жилья для переселяемых и (или) стоящих в очереди граждан на бесплатное получение социального жилья. Такого рода действия реализуются с использованием института «инвестиционных контрактов», доказательство неправомерности которого представлено в аналитической записке «Инвестиционные контракты и правовые процедуры преобразования застроенных территорий», размещенной на сайте Института экономики города (.

Таким образом, на поставленный вопрос, можно ли принудительно изымать жилые дома для того, чтобы их сносить и на их месте строить новые жилые дома, должен быть дан отрицательный ответ как в отношении вновь строящегося социального жилья, так и коммерческого.

Вопрос второй: можно ли принудительно изымать жилые дома для того, чтобы их сносить и на их месте строить такие, например, объекты, как школы, детские сады, поликлиники, больницы, объекты культуры, объекты для занятий физкультурой и спортом?

Применительно к этой группе объектов (в отличие от рассмотренной ситуации «жильё на жильё») могут использоваться бюджетные и (или) внебюджетные средства. В устоявшейся правовой системе в абсолютном большинстве случаев размещение указанных объектов может происходить без принудительного изъятия других объектов:

Показательным может быть пример обеспечения строительства крупного спортивного комплекса в ситуации, когда все потенциально возможные для размещения такого комплекса территории оказались занятыми. Определенная ГрК РФ правовая технология процесса такова:

• 1)    подготавливаются, согласуются, обсуждаются на публичных слушаниях генеральный план или предложения о внесении изменений в действующий генеральный план. В обоснованиях к генеральному плану должно быть доказано, что данный случай является исключительным и иных вариантов размещения комплекса нет. С учетом результатов публичных слушаний генеральный план, содержащий в том числе и предложения о строительстве комплекса и обоснования необходимости изъятия и сноса, утверждается или не утверждается;

• 2)    если генеральный план утвержден, то подготавливается и утверждается план реализации генерального плана, определяются сроки подготовки проекта планировки, производятся расчеты компенсации переселяемым гражданам, объемы финансирования;

• 3)    проект планировки (в котором также должно содержаться обоснование исключительности и отсутствия иных вариантов размещения) в случае его утверждения с учетом публичных слушаний может стать основанием для принятия решения об изъятии.

Выводы

2-3 октября 2006 года, Москва

Бизнес-Семинары

ОБОРОТ НЕДВИЖИМОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: НОВАЦИИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ, ПРОГНОЗИРОВАНИЕ И ОЦЕНКА РИСКОВ

ПРАВООБЛАДАТЕЛЕЙ

• •    прогнозирование и определение рисков при обороте недвижимого имущества

• •    особенности оборота земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда

• •    проблемы установления сервитутов на земельные участки

• •    судебная и арбитражная практика рассмотрения споров по сделкам с недвижимым имуществом

• •    ипотека недвижимости и земельных участков

Получить более подробную информацию о семинаре Вы можете у организатора - ООО «Бизнес-Семинары»

e-mail: info @ , тел.: (495) 937-5809 (многоканальный), факс: (095) 363-0258, 363-0259