Обеспечение доступности образования как ключевой аспект защиты прокурором прав несовершеннолетних

2023;2(61):85. (In Russ.).

С учетом конституционных и законодательных требований Генеральный прокурор Российской Федерации подчеркивает важность особой защиты несовершеннолетних. В частности, прокурорам предписано усилить надзор за соблюдением прав несовершеннолетних на получение образования, а также оценивать достаточность принимаемых уполномоченными органами мер по решению проблемы дефицита мест в дошколь- ных и общеобразовательных организациях, обеспечению надлежащего качества образования [5]. Принимая во внимание, что органы прокуратуры в системе публичной власти призваны обеспечивать верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод несовершеннолетних, обозначенные конституционные гарантии реализуются посредством эффективной прокурорской деятельности. Права О.Н. Коршунова

в том, что «прокурорский надзор за исполнением законодательства об образовании, реализацией государственными и муниципальными образовательными учреждениями прав граждан на общедоступность и бесплатность дошкольного, общего образования и на конкурсной основе бесплатность среднего и высшего профессионального образования является важным средством защиты прав и интересов несовершеннолетних и молодежи, профилактики безнадзорности и правонарушений» [8].

Обратим внимание на результаты деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности в сфере соблюдения прав несовершеннолетних. Так, всего в данной сфере прокурорами было выявлено нарушений закона: за 2017 г. – 640 043, за 2018 г. – 654 736, за 2019 г. – 673 323, за 2020 г. – 688 049, за 2021 г. – 758 899, за 2022 г. – 792 898. При этом разрешено обращений по вопросам соблюдения прав несовершеннолетних: за 2017 г. – 57 130, за 2018 г. – 55 826, за 2019 г. – 56 349, за 2020 г. – 53 503, за 2021 г. – 69 640, за 2022 г. – 84 940 [9]. Исходя из приведенных сведений Генеральной прокуратуры, видно, что состояние законности в сфере соблюдения прав несовершеннолетних следует охарактеризовать в качестве позитивного, поскольку из года в год фиксируется тренд на всё большие результаты прокурорской деятельности – стабильное повышение количества выявляемых нарушений в этой сфере. За последние пять лет абсолютный показатель нарушений прав несовершеннолетних возрос более чем на 150 000 единиц. Схожую положительную динамику можно наблюдать и в количестве разрешенных обращений по вопросам соблюдения прав несовершеннолетних. В этой связи А.А. Кирилловых справедливо замечает, что «обеспечение законности в деятельности органов исполнительной власти в сфере образования приобретает приоритетное значение для государства, что подтверждается сложившейся практикой прокурорского надзора» [3, c. 39].

Само по себе декларирование наличия у несовершеннолетних права на образование в отсутствие условий для его реализации конкретным ребенком не может быть признанно законным. Как следствие, в литературе по прокурорскому надзору наиболее существенное внимание уделяется доступности образования. Примечательно, что доступность понимается как в качестве территориальной [2, c. 21], так и в качестве физической и экономической доступности образования, прежде всего, для несовершеннолетних [4, c. 8]. И.Д. Гайнов дополнительно выделяет информационную доступность образования [1, c. 79].

В этом контексте обоснованные вопросы поставлены судьей А.Н. Кокотовым в Особом мнении: «Какая территориальная доступность тут имеется в виду: пешеходная или транспортная?» [7]. Сложившаяся практика прокурорской и судебной деятельности дает ответ на этот вопрос, понимая под физической или территориальной доступностью образования и транспортную, и пешеходную доступность. В частности, суды согласились с требованиями прокурора по административному иску о необходимости обеспечить транспортные гарантии обучающимся при несоблюдении нормативов пешеходной доступности образовательной организации (см.: Кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 24.11.2022 № 8а-33482/2022 по делу № 2а-1400/2022). Вместе с тем представляется более точным при исследовании вопроса о соблюдении или нарушении доступности образования по территориальному критерию выяснять не столько транспортную либо пешеходную доступность, но в целом разумность географического удаления, что отвечает правовой позиции Конституционного Суда РФ и международному праву (Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 года и статья 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах). Как неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ, «каждый ребенок имеет равную с другими, не зависящую от социального происхождения, места жительства, а также иных обстоятельств, возможность развития личности, а равенство возможностей при получении образования предполагает равный доступ в существующие государственные или муниципальные образовательные учреждения» [6]. Правительство РФ признает, что имеет место отток населения из сельской местности из-за низкой доступности образовательных, медицинских, культурных и торгово-бытовых услуг (Постановление Правительства РФ от 20.12.2017 № 1596 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы»).

Суды обоснованно разграничивают термины «разумное географическое удаление» и «пешеходная доступность», отказывая в их тождественности. Несмотря на требования санитарных правил о пешеходной доступности, судебные инстанции связывают разумность географического удаления с границами муниципального образования (См.: Кассационное определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 13.07.2022 по делу № 88а-11434/2022).

Как видно из Отчета о ходе реализации государственной программы РФ «Развитие образования» за 2022 год, доступность дошкольного образования для детей в возрасте от 1,5 до 3 лет отмечена в качестве критического отклонения ввиду недостижения показателя на 0,91 %. Наоборот, в отчете отражено превышение фактического значения доступности дошкольного образования для детей в возрасте от 3 до 7 лет над прогнозным на 0,1 %. Минпросвещения РФ заключает, что ряд факторов, в том числе цифровизация, позволяют «планомерно развивать качество и доступность общего образования для всех слоев населения, независимо от социального положения и места проживания семей с детьми школьного возраста». При этом факты выявления нарушений обеспечения физической доступности образования имеют место в прокурорской деятельности и, вопреки позиции Минпросвещения РФ, не теряют актуальности (См.: Определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 19.05.2020 по делу № 88-8349/2020).

Применительно к экономической доступности существенных споров в юридической литературе и практике не ведется ввиду наличия генерального правила о недопустимости взимания платы с граждан муниципальными и государственными образовательными учреждениями, например для оплаты организационной или учебной оснащенности. Факты взимания платы с законных представителей на те или иные нужды образовательной организации имеют место, что в контексте конституционных гарантий на бесплатность и общедоступность образования вводит необоснованные ограничения для граждан, в связи с чем подлежит пресечению средствами прокурорской деятельности (См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 03.12.2018 № 50-КГ18-23). Такие действия не могут быть квалифицированы в качестве благотворительной деятельности, поскольку по своему содержанию противоречат требованиям Федерального закона № 135-ФЗ: «при передаче денежных средств и имущества не соблюдаются основополагающие принципы добровольности и свободы выбора целей благотворительной деятельности» [1, c. 79].

Учитывая высокую степень регламентации в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» требований к информационному обеспечению сведений, следует признать обоснованным выделение такого вида доступности, как информационная, которая не включена ни в физическую, ни в экономическую доступность.

Как следствие, неразмещение необходимой информации и (или) размещение не соответствующей законодательству информации на официальном сайте образовательной организации подлежит квалификации прокурором в части решения вопроса о возбуждении административного производства по ст. 5.57 КоАП РФ (См.: Апелляционное определение Смоленского областного суда № 33-1505/2014 от 22.04.2014 по делу № 33-1505/2014).