Обобщение типичных деяний, входящих в объективную сторону злоупотреблений должностными полномочиями и их превышения, при их совершении в сфере публичных закупок

В структуре преступлений коррупционной направленности в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее — сфера закупок) на злоупотребления должностными полномочиями и их превышение приходится более 30 % от всего объема совершаемых преступлений.

Сложность, многослойность и динамичность отраслевого законодательства являются, в том числе причинами возникновения проблем при разграничении злоупотреблений должностными полномочиями и их превышений в данной сфере. Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ1 (далее — Закон № 44-ФЗ) законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее — законодательство о контрактной системе в сфере закупок) основывается на положениях Конституции Российской Федерации, ГК РФ, БК РФ и состоит из Закона № 44-ФЗ и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в ч. 1 ст. 1 данного федерального закона.

В исследованиях, посвященных отдельным проблемам уголовно-правового анализа должностных преступлений, совершаемых в сфере закупок, вопросу обобщения типичных деяний, составляющих объективную сторону злоупотреблений должностными полномочиями и их превышения должностными лицами государственных и муниципальных заказчиков (далее — заказчиков) практически не уделено внимания. Исследователи рассматривают отдельные проявления должностных преступлений и вопросы их квалификации: ситуации, связанные с подписанием должностными лицами заказчиков актов о приемке поставленных товаров (выполненных работ, оказанных услуг), которые заведомо для него не поставлены (не выполнены, не оказаны) [1, с. 11]; случаи завышения стоимости государственного (муниципального) контракта (далее — контракта) [2, с. 23]; иные действия представителей заказчика, в том числе не обладающих признаками должностных лиц [4].

Обобщение типичных деяний, входящих в объективную сторону злоупотреблений должностными полномочиями и их превышения, при их совершении должностными лицами заказчиков в сфере публичных закупок является одним из необходимых условий разработки рекомендаций правильной квалификации должностных преступлений, совершаемых в рассматриваемой сфере.

Описание исследования

Как показывает анализ следственно-судебной практики наибольшие проблемы квалификации рассматриваемых преступлений возникают при их разграничении по признакам объективной стороны. Одни и те же общественно опасные деяния должностных лиц заказчиков могут получать различную уголовно-правовую оценку. Большую часть типичных проявлений деяний заказчиков при совершении злоупотреблений должностными полномочиями или их превышения в сфере публичных закупок можно условно обобщить в две группы в зависимости от вида нарушаемого основополагающего принципа контрактной системы в сфере закупок: а) нарушения принципа обеспечения конкуренции (ст. 8 Закона № 44-ФЗ); б) нарушения принципа эффективности осуществления закупок (ст. 6 Закона № 44-ФЗ) и связанного с ним принципа эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ).

Среди типичных проявлений деяний должностных лиц заказчиков при совершении злоупотреблений должностными полномочиями в сфере закупок можно выделить:

• 1.    Нарушения, связанные с ценообразованием в сфере закупок (определением и обоснованием начальной (максимальной) цены контракта (далее — НМЦК)). Такие деяния, как правило, нарушают принципы эффективности осуществления закупок и использования бюджетных средств:

  • 1.1.    Завышение цены контракта путем завышения трудоемкости работ по контракту и включения в структуру себестоимости необоснованных статей расходов¹;

  • 1.2.    Неисполнение обязанностей, связанных с соблюдением процедуры определения и обоснования НМЦК²;

  • 1.3.    Нарушение процедуры определения и обоснования НМЦК, в том числе, например, дача указания подчиненным, осуществляющим технические (обеспечительные) функции по непроведению аналитических работ по исследованию рыночных цен как основания правомерного определения цены контракта³.

• 2.    Ограничение конкуренции должностными лицами заказчика на этапах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и заключения контракта:

  • 2.1.    Создание условий для победы в конкурсных процедурах заранее определенного участника закупок путем включения в конкурсную документацию требований, ограничивающих конкуренцию в закупочных процедурах⁴;

  • 2.2.    Обеспечение победы участника закупок путем подготовки документов с целью отстранения других участников от конкурсных процедур¹;

  • 2.3.    Заключение контракта с единственным поставщиком при отсутствии законных оснований².

• 3.    Нарушения принципов эффективности осуществления закупок и использования бюджетных средств на этапе заключения, исполнения, изменения и (или) расторжения контракта:

  • 3.1.    Заключение контрактов с нарушением конкурсных процедур без обеспечения банковской гарантии³;

  • 3.2.    Подписание дополнительных соглашений к контракту при отсутствии законных оснований на совершение таких действий. На основании дополнительных соглашений подрядчику могут необоснованно перечисляться бюджетные средства в счет оплаты аванса, покрывающего существенную часть цены контракта, при отсутствии обеспечения контракта (банковской гарантии) равному авансовому платежу⁴;

  • 3.3.    Организация приемки или приемка непоставленных товаров (невыполненных работ, неоказанных услуг) должностными лицами заказчика:

    • 3.3.1.    Подписание должностным лицом заказчика документов о приемке поставленных товаров (выполненных работ, оказанных услуг) (акты приемки, справки о стоимости выполненных работ и затрат и др.) при

• 3.3.2.    Подписание членом комиссии по приемке выполненных работ акта о приемке выполненных работ от своего имени, от имени председателя комиссии и иных членов комиссии при фактическом невыполнении работ по контракту⁶.

фактическом неисполнении условий контракта представителем контрагента5;

Типичные ситуации превышения должностных полномочий представителями заказчика также укладываются в вышеприведенные группы нарушений основополагающих принципов контрактной системы в сфере закупок:

• 1.    Нарушения при определении и обосновании цены контракта:

  • 1.1.    Использование недостоверных сведений при определении и обосновании НМЦК, повлекшее завышение стоимости закупаемой продукции⁷.

  • 1.2.    Расчет и обоснование НМЦК на основе применения неприоритетных методов определения цены контракта⁸.

• 2.    Ограничение конкуренции должностными лицами заказчика на этапе определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей):

  • 2.1.    Обеспечение участия и победы в конкурсных процедурах аффилированного лица путем подготовки конкурсной документации «под» определенного контрагента, дачи незаконных указаний подчиненным, например, указаний не регистрировать и уничтожать заявки юридических лиц, поданных для участия в конкурсных процедурах⁹;

  • 2.2.    Организация победы на конкурсных процедурах участника закупок, незаконно допущенного и неотстраненного от участия в выбранном конкурентном способе определения поставщика с одновременным созданием препятствий на победу другим участникам закупок¹;

  • 2.3.    Заключение контракта с единственным поставщиком без конкурентных процедур при отсутствии правовых оснований на совершение таких действий².

• 3.    Нарушения при заключении контракта, изменении его условий:

  • 3.1.    Существенное изменение условий контракта в части технических характеристик задания без внесения изменений в контракт, подписание актов приемки выполненных работ, справок об их стоимости, счетов-фактур, содержащих недостоверные сведения об объемах выполненных работ³.

  • 3.2.    Необоснованное исключение обязательных условий из контракта в нарушение требований законодательства о контрактной системе о недопустимости расхождений между проектом контракта в составе аукционной документации и условиями заключаемого контракта, а также об исчерпывающем перечне оснований для внесения изменений в условия контракта. Такое может выразиться, например, в подписании дополнительного соглашения с подрядчиком об исключении обязательного условия о казначейском сопровождении контракта⁴;

  • 3.3.    Подписание в нарушение требований законодательства о контрактной системе дополнительных соглашений к контракту в нарушение обязанности о расторжении таких контрактов в силу прямого указания закона, на основании которых (дополнительных соглашений) без изменения НМЦК, из них необоснованно исключаются расходы контрагента⁵;

  • 3.4.    Заключение должностным лицом заказчика контракта при отсутствии обеспечения исполнения контракта в случаях, когда заказчику достоверно известно, что предоставленная участником закупок банковская гарантия не внесена в реестр банковских гарантий⁶.

• 4.    Организация приемки, приемка поставленных товаров (выполненных работ, оказанных услуг) при фактическом неисполнении контрагентами условий контракта:

  • 4.1.    Совершение должностными лицами заказчика действий, связанных с подписанием только документов приемки и платежных документов, являющихся основанием для перечисления бюджетных средств контрагентам⁷;

  • 4.2.    Совершение должностными лицам заказчика сочетанных действий (организация приема непоставленных товаров (невыполненных работ, неоказанных услуг)), связанных с подписанием наряду с документами приемки и платежными документами также и иных документов, предшествующих или последующих подписанию контракта и перечислению бюджетных средств контрагенту:

— подписание актов о приемке выполненных работ, содержащих недостоверную информацию об объемах таких работ и (или) объемах затраченных материалов, на основании которых производится необоснованное перечисление бюджетных средств на расчетные счета контрагентов и составление экспертных заключений, подтверждающих соответствие исполненных контрактных обязательств требованиям заключенного контракта8;

— подписание актов о приемке по невыполненным работам и невыдача предписания об устранении дефектов контрагенту по кон-тракту9;

• —    непринятие мер по исключению из проектной документации, из аукционной документации работ, не получивших реального обоснования в необходимости их проведения, подписание документов приемки таких работ¹;

• —    единоличная приемка выполненных работ и неисполнение обязанности по созданию экспертной комиссии для приемки работ²;

• —    дача незаконного указания подчиненным сотрудникам о подписании актов выполненных работ в предусмотренные контрактами сроки и об осуществлении оплаты контрагенту денежных средств по контрактам³.

Заключение

Как видно из типичных обобщенных нарушений заказчиками порядка осуществления закупок, повлекших общественно опасные последствия в составах преступлений, предусмотренных ст. 285 и 286 УК РФ, одни и те же деяния могут квалифицироваться и как превышение должностных полномочий и как их злоупотребление. К типичным деяниям, относительно квалификации которых не сложилось единообразной судебной практики можно отнести:

• —    нарушения при определении и формировании НМЦК;

• —    ограничение конкуренции должностными лицами заказчика на этапе определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

• —    заключение контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при отсутствии законных оснований;

• —    подписание дополнительных соглашений к контракту при отсутствии оснований для этого;

• —    организация приемки или приемка поставленных товаров (выполненных работ, оказанных услуг) при фактическом неисполнении поставщиками (подрядчиками, исполнителями) условий контракта.

При разграничении злоупотреблений должностными полномочиями и их превышения в сфере закупок следует учитывать положения Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 года № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» (далее — постановление № 19), в том числе определяющие содержание признаков объективной стороны рассматриваемых преступлений. Особое внимание рекомендуется обратить на разграничение таких деяний как: «совершение действий без обязательных условий или оснований» (согласно постановлению № 19 — форма злоупотребления) и «совершение действий, которые могут быть совершены только при наличии особых обстоятельств» [3, с. 111].