Обращение с отходами потребления в Российской Федерации: правовые и организационные основы

Отходы потребления – это остатки веществ, материалов, частично или полностью утративших свои первоначальные потребительские свойства для использования по прямому и косвенному назначению в результате физического износа1.Имеется также определение, установленное в российском законодательстве: в соответствии с Федеральным законом «Об отходах производства и потребления»: отходы потребления – это вещества или предметы, которые образованы в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с указанным Федеральным законом.2

В последнее время в российском обществе актуализируется вопрос об обращении с отходами - деятельности по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов (ст. 1 ФЗ «Об отходах производства и потребления»).

На территории России свыше 30 млрд. тонн отходов производства и потребления накоплено в результате прошлой хозяйственной и иной деятельности. По итогам инвентаризации территорий выявлено 340 объектов накопленного вреда окружающей среде, являющихся источником потенциальной угрозы жизни и здоровью 17 млн. человек. Ежегодно образуется примерно 4 млрд. тонн отходов производства и потребления, из которых 55 - 60 млн. тонн составляют твердые коммунальные отходы. Увеличивается количество отходов, которые не вовлекаются во вторичный хозяйственный оборот, а размещаются на полигонах и свалках, что приводит к выводу продуктивных сельскохозяйственных угодий из оборота. Около 15 тыс. санкционированных объектов размещения отходов занимают территорию общей площадью примерно 4 млн. гектаров, и эта территория ежегодно увеличивается на 300 - 400 тыс. гектаров3(это ежегодное увеличение равно площади Москвы и Санкт-Петербурга вместе взятым). Плюс выявленомножество несанкционированных свалок, которые также растут в геометрической прогрессии, приходят в негодность тысячи гектаров земли, расположенные под ними. Пожары, возникающие на свалках, трудно потушить, т.к. горят множественные слои мусора, кроме того к очагам возгорания невозможно подъехать. Эти пожары угрожают здоровью людей, попадающих в зону распространения продуктов горения.

«Мусорная реформа» готовилась давно. Так, например, федеральный закон «Об отходах производства и потребления» был издан ещё в 1998 году; в 2002 году появился федеральный закон «Об охране окружающей среды», принимались и другие законы, затрагивающие и регулирующие эту проблему, однако ситуация практически не менялась. В 2016 году появились Правила регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами и Правила обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденные Правительством РФ, принималось множество иных подзаконных актов. В 2018 г. были провозглашены и приняты программные документы под общим названием «Национальные проекты». Среди них - проект «Экология», в котором первым пунктом установлена цель - эффективное обращение с отходами производства и потребления4. В структуру национального проекта «Экология» входят федеральные проекты «Чистая страна», «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами» и др. Куратором этого проекта назначен заместитель Председателя Правительства РФ А.В. Гордеев, руководителем проекта назначен министр природных ресурсов и экологии РФ Д.Н. Кобылкин, администратором проекта - Д.Г. Храмов, первый заместитель министра природных ресурсов и экологии РФ.

1 января 2019 года в России дан официальный старт «мусорной реформе», одной из главных целей которой является эффективное обращение с отходами производства и потребления, включая ликвидацию всех выявленных на 1 января 2018 г. несанкционированных свалок в границах городов. Задачи в этой сфере стоят грандиозные. В целях реализации национального проекта «Экология» в соответствии с Указом Президента РФ № 8 от 14 января 2019 года создана публично-правовая компания по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами "Российский экологический оператор" (РЭО)5, которая занимается формированием комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами и управляет этой системой; созданием системы вторичной переработки и вовлечением в хозяйственный оборот сырья для изготовления новой продукции и получения энергии; привлечением в данную сферу инвесторов. В каждом регионе выбран оператор, отвечающий за обращение отходов.В Правилах обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО) указано, что такое обращение на территории субъекта Российской Федерации обеспечивается региональными операторами в соответствии с региональной программой и территориальной схемой на основании договоров на оказание услуг по обращению с ТКО, заключенных с потребителями6.Региональный оператор — это компания, которая выиграла конкурс на сбор, обработку и утилизацию мусора на вверенной ей территории. Ее работа ограничивается не только тарифом, но и схемой, в которую включены все точки движения мусора — от баков во дворе до сортировочных предприятий и полигонов. В этом же документе указано, что при выборе технологий обработки, утилизации, обезвреживания ТКО приоритетными являются технологии, обеспечивающие получение конечного продукта, доступного для применения в других технологических процессах в качестве исходного сырья или добавки к основному сырью.

Утилизация отходов –это использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация)7.

К сожалению, известно, что, во-первых, утилизировать можно не весь мусор. При современных технологиях даже в Европе, которая и в этом вопросе обогнала Россию на 25 лет, отправляют на переработку до 70% мусора. В то же время в России этот показатель едва достигает 5%.8

Во-вторых, даже тот мусор, который современное человечество научилось перерабатывать, в России пока переработать невозможно, т.к. такие мощности ещё не созданы. Мусороперерабатывающие и мусоросжигательные заводы в достаточном объёме только начинают строить.Поэтому в 2018 г. планировалось утилизировать только 3 %, в 2019 г. – 7 %, в 2020 г. – 16,2 %, а к 2024 г. планируется достичь 36 %, меньше половины. Полная ликвидация площадок по захоронению твердых коммунальных отходов запланирована на 2030 год9.

Но пока заводы строятся, для них подготавливается объем работы: мусор с несанкционированных свалок, а также с «законных» свалок, «сегодняшний» мусор прессуется в кубы, оборачивается пленкой и захоранивается. Возможно, потом эти кубы будут доставать и перерабатывать, а может быть, до них дело так и не дойдет.

Таким образом, основной в России на сегодняшний день способ размещения мусора – захоронение, т.е. изоляция отходов в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.

Захоронение должно осуществляться согласно ст. 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды»10, главе 3 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»11,санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам12, должны соответствовать требованиям законодательства РФ в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения13. Однако на практике многие участки захоронения не имеют оснащения, предотвращающего возможность чрезмерного загрязнения почвы, грунтовых вод и атмосферы.

Захоронение может быть наземным и подземным. Предпочтение в современной России отдается наземному захоронению отходов на полигонах, так как это является менее затратным способом,не требует предварительной сортировки мусора.

Одна из задач по нацпроекту «Экология» - ликвидировать несанкционированные свалки (наземные захоронения). После выхода России из СССР остановить рост несанкционированных свалок попытались путем лицензирования перевозок и захоронения отходов. Такая система работала до 2011 года. Получить лицензию было непросто. Это могли позволить себе только владельцы полигонов. Затем лицензии на перевозку отменили. На рынкемусорных услуг появилось множество мелких предпринимателей, которые для видимости имели договор с лицензированным полигоном, а мусор возили на несанкционированные свалки, экономя на бензине и времени. Главным для них было вывезти мусор, а куда – неважно, желательно, с наименьшими затратами.

Законодатель пытался бороться с этим явлением административными штрафами и даже установлением уголовной ответственности. Так, за размещение свалки в непредназначенном органами местного самоуправления для нее месте предусмотрена административная ответственность с наказанием штрафами (ст. 8.2 КоАП)14, в отдельных случаях предусмотрена и уголовная ответственность — до 2 лет лишения свободы (ст. 247 УК РФ)15.В соответствии со ст. 6.3 КоАП за нарушение санитарных правил и гигиенических нормативов «легальных» свалок также предусмотрена административная ответственность. Однако, видимо коммерческая прибыль мусороперевозчиков была таковой, что их не пугали ни штрафы, ни уголовная ответственность.

С началом мусорной реформы их заработок будет определяться количеством отходов, привезенных в предусмотренное территориальной схемой место.«Целью этого года (2019) было формирование территориальных схем размещения ТБО, проведение торгов и выбор региональных операторов по обращению с отходами, декриминализация этого бизнеса»16. Планируется также оснастить все машины, занимающиеся вывозом мусора, электронной системой отслеживания их движения.

Один из аспектов «мусорной реформы» - активное участие в её реализации граждан. Так, например, Правилами разработки, утверждения, корректировки территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами17 установлено обязательное общественное обсуждение этих схем. Известно, что для многих населенных пунктов эти вопросы оказались очень болезненными, конфликтогенными. Решение об общественном обсуждении вопросов обращения с отходами было принято на волне массовых волнений в связи с проблемами в сфере соблюдения экологических прав граждан. Да и сама «мусорная реформа» во многом была стимулирована выступлениями граждан. По поручению Президента РФ изучением народного недовольства в сфере обращения отходов потребления занималась Общественная палата, которая в докладе отмечала, что с 1 марта 2017 года в акциях протеста приняли участие около 36 тыс. человек. Самый массовый митинг прошел в Волоколамске 1 апреля 2018 года –в нем приняли участие около 7 тыс. человек18. Протесты не прекращаются и сейчас. Люди протестуют против несанкционированных свалок, строительства мусоросжигающих заводов, полигонов около их домов, транспортирования отходов из столичных областей и др. Факты говорят о том, что представители власти пытаются установить контакт с протестующими и решать проблемы путем согласования различных интересов: населения, бизнеса, органов государственной власти и местного самоуправления.

«Мусорная реформа» в России находится в самом начале пути, несмотря на не прекращающуюся работу Президента и Правительства РФ в этом направлении с 90-х годов века. По сути, в России формируется новая отрасль по обращению с отходами. Развитие идет через ожидаемые и непредвиденные проблемы и противоречия, но, как утверждает руководство Минприроды РФ, движение вперёд ощущается19.