Общая характеристика понятия и признаков конституционного режима

Исследование вопросов, связанных с характеристикой механизма конституционного регулирования и его элементов, несомненно, имеет в настоящее время научную важность. Необходимость анализа этого явления продиктована насущными потребностями государственно-правовой практики функционирования Конституции Российской Федерации. Перемены, происходящие в политико-правовой, экономической сферах государства на всем протяжении его функционирования, не могут не отражаться на эволюции понятия и элементов механизма конституционного регулирования.

Несмотря на то что правовая наука активно использует этот термин, современные представления о механизме конституционного регулирования нуждаются в детализации и конкретизации с учетом изменения правовой практики. В настоящее время обнаруживается неполнота, недостаточность традиционного определения понятия конституционного режима как важной составляющей его действенности. Как отмечает П. П. Баранов, «в науке, правда, так и не выработалось однозначного мнения на этот счет» [3, с. 123]. В частности, нет единого мнения о том, что именно понимать под конституционным режимом. Декларирование многими авторами в своих работах его понятия без анализа признаков не дает возможности сложить целостное представление об этом явлении [11, с. 117–118]. Думается, что такой подход сужает понимание сущности этого понятия. В связи с этим выработка современного понимания понятия конституционного режима во многом будет способствовать преодолению сложившейся практики недооценки этой категории.

Безусловно, конституционному режиму принадлежит доминирующее начало в обеспечении действенности механизма конституционного регулирования. Его положение в системе конституционного регулирования вполне оправданно его политико-правовой природой, возложенными на него целями и задачами. Конституция самим фактом своего существования, функционирования оказывает то или иное воздействие на круг регулируемых ею общественных отношений, поведение людей, устанавливает основы взаимоотношений между личностью, обществом и государством. Нормы Конституции, например, закрепляя те или иные формы собственности, основы трудовых отношений, определяя полномочия, статус того или иного государственного органа и т. п., как правило, могут с разной степенью детализации регулировать тот или иной блок, круг, участок социальных отношений. И от степени такой детализации Конституция устанавливает своего рода определенный конституционный режим того или иного предмета и объекта конституционного регулирования.

При этом отметим, что конституционный режим в той или иной степени обусловлен факторами как непосредственного регулирования общественных отношений Конституцией Российской Федерации, так и опосредованного регулирования через федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, принятие которых прямо указывается в нормах Конституции Российской Федерации. Примерами могут служить нормы ч. 3 ст. 36 Конституции Российской Федерации, которые устанавливают, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. В данном случае Конституция подробно и во всех проявлениях не определяет конституционный режим условий и порядка пользования землей, а закрепляет лишь исходные, основополагающие принципы владения, пользования и распоряжения землей, которые тем не менее имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации.

При этом особо отметим, что конституционный режим не тождественен понятиям «конституционное регулирование», «правовое регулирование», поскольку сам по себе конституционный режим невозможен без конституционного регулирования и правового регулирования в целом.

Кроме того, конституционный режим выступает составной частью конституционно-правового режима, а последнее является частью правового режима. Поэтому для полного освещения дефиниции «конституционный режим» остано- вимся на анализе категории «правовой режим». Ученые-юристы по-разному подходят к определению дефиниции «правовой режим» [5, с. 523; 9; 12, с. 45]. Так, П. Б. Евграфов под правовым режимом понимает состояние и взаимосвязь всех элементов общественных отношений [10, с. 87]. Такое же широкое определение правовому режиму дает С. С. Алексеев: «…порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования» [1, с. 23; 2, с. 170]. По мнению П. И. Осипова, «правовой режим – это сложное, комплексное юридическое средство, предназначенное для регулирования, охраны общественных отношений и воздействия на поведение субъектов систем национального и международного права, для достижения целей, закрепленных законодателями – субъектами права в формах источников права, обеспеченными соответствующими организационно-правовыми и иными мерами и ресурсами» [6, с. 128].

Из приведенных определений видно, что дефиниция «правовой режим» выступает как своего рода обобщающая категория, включающая в свое содержание предмет, метод и другие элементы правового регулирования. Безусловно, категория «правовой режим», несмотря на широкое правовое поле охвата, тем не менее обладает специфическими чертами, которые обусловлены отраслевым делением системы права, в каждой из отраслей права которых действует «свой» правовой режим: гражданско-правовой, административно-правовой, уголовно-правовой и т. п. В свою очередь, в науке выделено понятие процессуального режима [7, с. 109].

Правовой режим – это составная, специфическая часть правового регулирования, которая выражается в установлении того или иного порядка функционирования, деятельности государственных и общественных институтов, а также в определении юридических свойств материальных и нематериальных благ, субъективных прав и юридических обязанностей субъектов права с целью достижения того или иного правового результата – отмечают А. О. Кузнецов, С. Б. Цветков [4, с. 263]. При этом отметим, что понятие «правовой режим» как глубоко содержательная категория занимает все более достойное место в структурном делении системы права, в механизме правового регулирования и в целом в сфере правового регулирования и, несомненно, будет предметом дальнейшего исследования и анализа ученых-юристов.

Что же касается конституционного режима, то такой режим высшего порядка представляет специфический вид (режим) правового регулирования конституционных отношений, выраженный в своеобразном сочетании комплекса нормативных правовых средств (дозволений, обязываний, запретов, правовых ограничений, стимулов, общедозволительного и разрешительного порядка регулирования и др.).

При этом конституционный режим может включать все способы, методы, типы, правовые средства, но в различном их сочетании, при доминирующей роли одних и вспомогательной роли других. Так, внутри отрасли конституционного права правовой режим регулирования статуса органов государственной власти отличается от правовой регламентации федеративных отношений. Если в сфере регулирования статуса органов государственной власти, а в некоторых случаях и органов местного самоуправления приоритетным является централизованный, императивный метод, возложение обязанности – превалирующим способом, а разрешительный тип – господствующим, то в сфере федеративных отношений наряду с применением централизованных средств регулирования значительная роль отводится децентрализованному методу, диспозитивным правовым средствам, внедрению общедозволительного порядка регулирования.

Так, ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации устанавливает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. В данном случае Конституция определяет своего рода обязывающий режим работы органов государственной власти и органов местного самоуправления по отношению к каждому, кто находится на территории Российской Федерации. В свою очередь, ч. 2 ст. 11 Конституции Российской Федерации закрепляет разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые осуществляются Конституцией, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. В этом случае мы можем говорить о децентрализованном характере функционирования конституционного режима в сфере федеративных отношений.

Особенность конституционного режима (как и всякого правового режима) определяется юридическими средствами обеспечения конституционного поведения – использованием позитивных стимулов такого поведения или мер принудительного воздействия: юридической ответственности, мер правовой защиты, превентивных и иных средств государственного принуждения. Так, ч. 3 ст. 39 Конституции Российской Федерации устанавливает, что поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность. В данном случае налицо позитивный стимул поведения, указанный в названной норме Конституции. Аналогичная поощрительная норма содержится, например, в ч. 2 ст. 40 Конституции Российской Федерации.

При этом, говоря о юридической ответственности, следует иметь в виду, что речь прежде всего идет о таком относительно новом для конституционного права Российской Федерации виде юридической ответственности, как конституционная ответственность, которая уже прочно вошла в обиход научно-правовой литературы. Конституция Российской Федерации предусматривает конституционную ответственность субъектов на уровне федеральных органов власти – Президента Российской Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации. Поэтому в зависимости от доминирующих в конституционных режимах определенных юридических средств они могут быть либо стимулирующими, либо ограничивающими.

Разнообразие конституционных режимов (как и всяких правовых режимов) находится в зависимости от правовой (законодательной) политики и определяется технико-юридическими особенностями конструирования законов и иных нормативных правовых актов. Своеобразие используемых технико-юридических приемов позволяет выделить интенсивно используемый современной законотворческой практикой режим исключения. Он вводится законодателем как изъятие из общего порядка. Компонентами режима исключения являются, во-первых, общее прави- ло («кроме») и, во-вторых, исключения из него (чаще всего перечень исключений, который в законодательстве нередко формулируется в качестве исчерпывающего). При этом исключения не могут предполагаться, они всегда должны быть точно указаны в нормативных правовых актах. Достоинство применения такого режима в том, что он, с одной стороны, обеспечивает высокий уровень нормативности правовых установлений, а с другой – позволяет учесть своеобразие жизненных ситуаций, обеспечивая тем самым высокую степень казуальности (конкретности) правовых предписаний.

Так, ч. 3 ст. 97 Конституции Российской Федерации, устанавливая запрет на нахождение депутатов Государственной Думы на государственной службе, на занятие другой оплачиваемой деятельностью, предусматривает из данного правила исключение, а именно допустимость занятия преподавательской, научной и иной творческой деятельностью. Кроме того, ч. 1 ст. 98 Конституции Российской Федерации также предусматривает запрет на задержание, арест, обыск, личный досмотр членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Разновидностью режима исключений, применяемых в регулировании конституционных отношений, является режим, основанный на широком применении законодателем такого технико-юридического приема, как исчерпывающий перечень. Путем установления исчерпывающего перечня оказывается возможным достигнуть высокой степени точности в регулировании общественных отношений, очертить строгие рамки поведения участников регулируемых отношений, исключить неопределенность в регулировании (например, споры о компетенции и т. п.). Такая разновидность режима регулирования используется, в частности, при определении исключительной компетенции Федерации, полномочий органов государственной власти, других конституционных органов, в частности, при определении полномочий Президента Российской Федерации (ст.ст. 83, 84, 86, 89 Конституции Российской Федерации), Конституционного Суда Российской Федерации (ст. 125 Конституции Российской Федерации), Конституционного Собрания (ч. 3 ст. 135 Конституции Российской Федерации), других конституцион- ных органов, чья компетенция закрепляется как в федеральной Конституции, так и в федеральных конституционных и федеральных законах, а также в иных случаях.

Кроме того, на исчерпывающий перечень указывает норма ч. 1 ст. 108 Конституции Российской Федерации, устанавливающая, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации. Иначе говоря, федеральные конституционные законы должны приниматься только в случае, если на то есть прямое указание Конституции Российской Федерации, и на этом основании можно утверждать, что круг вопросов, которые должны регулироваться именно федеральными конституционными законами, имеет исчерпывающий характер.

Как отмечалось выше, конституционному режиму свойственны все признаки и черты, присущие конституционно-правовому режиму и правовому режиму в целом. В этой связи Е. П. Петухова, анализируя конституционно-правовой режим, выделяет конституционно-правовой режим в широком и узком смыслах: «Конституционно-правовой режим в широком смысле – это закрепленный правовыми нормами особый публичный правовой порядок, носящий учредительный характер, имеющий целью правового регулирования наиболее важные политические, экономические и социально значимые общественные отношения… В узком смысле конституционно-правовой режим может быть определен как порядок регулирования, выраженный в особом сочетании юридического инструментария, используемого для закрепления правового состояния определенных субъектов права либо объектов правового воздействия, а также для регулирования отдельных видов деятельности» [8, с. 64].

При этом мы отметим, что указанные определения были даны применительно к дефиниции «конституционно-правовой режим». Думается, названные определения конституционно-правового режима в широком и узком смыслах в той или иной степени применимы и к категории «конституционный режим».

Проанализировав понятия «правовой режим» и «конституционно-правовой режим», мы можем выделить признаки и основания классификации конституционного режима. Итак, конституционному режиму присущи следующие основные признаки: он устанавливается только нормами Конституции Российской Федерации и основывается на них; является исходной, базовой, основополагающей для всех иных отраслевых правовых режимов: гражданско-правового, административно-правового, земельного, уголовно-правового и т. п.; обладает высшей юридической силой и, соответственно, является режимом более высокого правового уровня; является важнейшей подсистемой конституционного регулирования; имеет своей целью достижение определенного конституционного результата; выступает важнейшей составной частью обеспечения конституционного правопорядка в сфере конституционного регулирования.

На основе названных признаков, исходя из характеристик конституционного регулирования и правового регулирования в целом, конституционный режим мы можем классифицировать по следующим основаниям: в зависимости от характера конституционных норм – материальный и процессуальный; по функциям – регулятивный и охранительный; по времени действия – постоянный и временный; по субъектам, в отношении которых он устанавливается, – конституционный режим иностранных граждан, лиц без гражданства, граждан, политических партий, иных объединений граждан; в отношении специальных субъектов – конституционный режим функционирования федеральных, региональных и муниципальных органов власти, а также конституционный режим статуса субъектов Федерации; по характеру действия – прямой и опосредованный; по содержанию – обычный конституционный режим, чрезвычайного и военного положения.

Таким образом, под конституционным режимом как составной частью конституционноправового режима и правового режима в целом мы понимаем один из элементов (подсистему) конституционного регулирования, который с целью достижения определенного конституционного результата устанавливает основополагающие, исходные начала функционирования конституционного строя, экономической системы, основные права, свободы и обязанности человека и гражданина. Безусловно, данное определение не претендует на исчерпываемость и будет предметом дальнейшего исследования и анализа.