Общая оценка эффективности финансирования социальной сферы в регионах России

В условиях, когда существенно возрастает самостоятельность регионов, повышается необходимость эффективного управления финансовыми потоками именно на региональном уровне. Тем более что в настоящее время сложилась определенная дестабилизация бюджетов регионов, в частности, вызванная выполнением «майских» указов, поскольку на них легла основная часть дополнительных расходов. По оценкам Н.В. Зубаревич [1], в 2013 и 2014 годах они несли 70% расходов во исполнение этих указов, а в 2015 г. – 80%. Кроме того, как показали исследования Вологодского научного центра РАН [2], дисбаланс территориальных бюджетных систем был предопределен и действиями по оптимизации налоговой нагрузки крупнейших налогоплательщиков. Такая ситуация безусловно ведет к жестким бюджетным ограничениям, что актуализирует исследования по проблемам эффективности использования бюджетных ресурсов регионов [3–5] как дополнительного «источника финансирования».

Классический анализ экономической эффективности финансовых вложений предполагает оценку соотношения результатов и затрат в денежном выражении. Однако на практике эффективность расходования бюджетных средств таким подходом сложно оценить, особенно когда речь идет о социальной сфере. Как правило, социально значимые результаты достигаются совместными действиями многих органов власти [6]. Отсюда и сложности определения влияния той или иной статьи расходов на качество жизни населения как итогового показателя финансирования социальной сферы.

На государственном уровне с 2007 г. утверждена система оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ1, включающая перечень основных показателей социально-экономического развития. За этот период данная система не раз совершенствовалась. С 2012 г. упрощена методика оценки эффективности, сокращен перечень показателей, отменен расчет неэффективных расходов, введен учет среднегодовых значений показателей, что позволило сделать мониторинг оценки эффективности более понятным и целеориентированным [7]. Тем не менее данная методика периодически подвергалась научной критике. В первую очередь исследователи [8] отмечают терминологическую неточность в подходе к понятию эффективности. Согласно утвержденной методике, предметом оценки являются результаты деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, а не их эффективность. Оценка эффективности все же должна основываться на соотношении результатов и использованных для их достижения ресурсов. Кроме того, сами показатели системы оценки эффективности вызывали дискуссии среди ученых. Отмечалась необоснованность большого количества показателей, которые зачастую дублировали друг друга, не имели четкой методики расчетов и не отражали объективную картину в той или иной отрасли [7]. Ряд исследователей [9–10] раскритиковали и состав показателей, поскольку некоторые показатели были ориентированы не на интересы населения, а скорее на отчетность региона. В целях совершенствования системы оценки эффективности деятельности региональных органов власти в ноябре 2017 г. был утвержден новый перечень показателей2, а ранее действовавшие в этой сфере указы Президента России признаны утратившими силу. В этот перечень, помимо статистических показателей (ожидаемая продолжительность жиз- ни, суммарный коэффициент рождаемости и др.), вошли социологические оценки населения (оценка населением эффективности деятельности, оценка населением условий для самореализации и др.).

По результатам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ составляется рейтинг регионов, который характеризует качество жизни их населения. Также эта оценка служит основой для выделения грантов в целях содействия и поощрения достижений наилучших значений показателей в субъектах РФ. В соответствии с правилами3, утвержденными в апреле 2018 г., количество регионов, которые могут поощряться грантами по итогам оценки, увеличено с 20 до 40. А размер грантов будет определяться в зависимости от числа жителей региона и индекса его бюджетных расходов. Однако исторически сложившиеся социально-экономические различия регионов оказывают значительное влияние на итоговую оценку эффективности деятельности региональных органов власти [11]. Регион, имеющий изначально высокий уровень социально-экономического развития, может занять высокую строчку в рейтинге при низкой эффективности своих финансовых вложений. Ю.П. Воронов справедливо отмечает, что любое процедурное несовершенство методики определения рейтинга будет искажать общее представление о качестве управления и может потенциально наносить вред соответствующим субъектам Федерации во взаимодействии с органами федеральной власти [12]. Таким образом, сталкиваясь с проблемой межрегионального сравнения [13–14], данный подход к оценке может исказить реальную ситуацию. В этой связи в рамках этого исследования проверена гипотеза, которая заключается в следующем: с улучшением социально-экономического положения региона эффективность финансирования социальной сферы в нем снижается.

Методология и данные исследования

В методологию исследования эффективности финансирования социальной сферы в регионах с различным уровнем развития заложена оценка зависимости динамики достигнутых ими показателей и объема бюджетных расходов. Исследование было проведено на примере финансирования отраслей социальной сферы, поскольку, с одной стороны, основной целью деятельности органов власти является повышение качества жизни населения [15–16]. А с другой стороны, с точки зрения общества и государства как института защиты интересов нации целью инвестиций в развитие социальной сферы является прирост человеческого капитала [17]. В рамках данного исследования в качестве общего индикатора качества жизни населения региона был использован широко распространенный показатель – индекс человеческого развития (ИЧР), потому что, как отмечают многие исследователи [18–20], является простым и многомерным индикатором развития территории. На основе недавно утвержденного перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов ис- полнительной власти субъектов РФ отобраны 9 результирующих показателей функционирования отраслей социальной сферы (показатели социально-экономического развития в регионе). Список используемых для моделирования показателей представлен в таблице 1.

Условием отбора результирующих показателей финансирования социальной сферы регионов, помимо их распространенного использования в качестве индикаторов качества жизни (в т.ч. в нормативно-правовых документах), стало наличие статистической связи между ними и ИЧР. Был проведен дискриминантный анализ [21] для ежегодных данных результирующих показателей Y ₁, Y ₂, ... , Y ₉ для трех групп ( IND = 1, IND = 2, IND = 3) за ретроспективный период. Результаты показали устойчивое распознавание трех групп. Неправильное распознавание для каждой группы ограничивалось в среднем в 5% регионов, соседних с другой группой, что является приемлемым и объяснимым, т.к. значения ИЧР в этих случаях были близки, а иногда даже совпадали у соседних пограничных регионов из разных групп. Дискриминантный анализ данных проведен в пакете Statistica .

Таблица 1. Показатели, используемые при моделировании эффективности финансирования социальной сферы в регионах с различным уровнем развития

№ п/п	Показатель, единицы измерения	Условное обозначение
Общий показатель развития региона
1.	ИЧР, ед.	IND
Показатели финансирования социальной сферы в регионе
2.	Расходы консолидированного бюджета субъекта РФ и территориального государственного внебюджетного фонда на здравоохранение, руб. на человека	X 1
3.	Расходы консолидированного бюджета субъекта РФ и территориального государственного внебюджетного фонда на образование, руб. на человека	X2
4.	Расходы консолидированного бюджета субъекта РФ и территориального государственного внебюджетного фонда на ЖКХ, руб. на человека	X3
Результирующие показатели регионального социально-экономического развития
5.	Ожидаемая продолжительность жизни при рождении, лет	Y1
6.	Среднедушевые денежные доходы, руб.	Y 2
7.	Стоимость фиксированного набора потребительских товаров и услуг на конец года, руб.	Y 3
8.	Численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума, % от общей численности населения	Y 4
9.	Суммарный коэффициент рождаемости	Y 5
10.	Количество зарегистрированных преступлений, случ. на 100 тыс. человек населения	Y6
11.	Валовой региональный продукт на душу населения, руб.	Y 7
12.	Уровень безработицы (по методологии МОТ), %	Y 8
13.	Смертность населения от внешних причин, чел. на 100 тыс. человек населения	Y 9

С целью учета региональной специфики развития в оценке эффективности финансирования социальной сферы осуществлена группировка субъектов РФ на основе значения ИЧР. Для обеспечения статистической устойчивости результатов не учтены при построении модели 17 субъектов РФ с наиболее высокими и наименее низкими значениями ИЧР, а также с аномальными значениями или с отсутствующими статистическими данными по отдельным показателям. Таким образом, в модель вошли 68 субъектов РФ, разбитых на три группы – по 23 субъекта в первой (низкие значения ИЧР) и второй (средние значения ИЧР) группах и 22 субъекта в третьей (высокие значения ИЧР). Поскольку регионы развиваются неравномерно, состав групп за рассматриваемый период меняется в зависимости от значений ИЧР. Наиболее «подвижной» группой оказалась II группа. В таблице 2 указаны типичные представители каждой группы (те субъекты РФ, которые за рассмотренный период «сохранили свое место» в группе).

Значения показателей для построения модели рассчитаны или взяты напрямую из статистической отчетности Федеральной службы государственной статистики, Федерального казначейства и докладов Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации.

Математическая модель взаимосвязи между показателями финансирования и результирующими показателями

Для моделирования взаимосвязи между финансированием здравоохранения, образования и ЖКХ и результирующими показателями воспользуемся многомерным корреляционным анализом. Имеем случайные векторы:

X =( X ₁, X ₂, X ₃) – показатели финансирования социальной сферы в регионе; Y =( Y ₁, Y ₂,…, Y ₉) – результирующие показатели регионального социально-экономического развития; Z = X и Y = ( X 1 , X 2 , X 3 , Y 1 , Y ₂,..., Y ₉) — все показатели. Проверка выборочных данных на нормальность распределения в целом показала непротиворечивость данной статистической гипотезы. Поэтому считаем, что векторы можно рассматривать как гауссовские.

Оценка тесноты корреляционной взаимосвязи между компонентами гауссовского случайного вектора U находится как [22]:

D e ( U ) = 1 - Ru I"' m ,          (1)

где m – размерность вектора U , R_U – корреляционная матрица случайного вектора U .

Формула (1) численно оценивает, насколько тесно связаны между собой компоненты многомерной случайной величины U , причем 0 <  D e ( U ) <  1. Отметим, что D e ( U )=0 соответствует случаю взаимной линейной некоррелированности величины U ₁, U ₂,…, U_m и D_e ( U )=1 тогда и только тогда, когда хотя бы две случайных величины U_i и U_j являются функционально линейно зависимыми [23].

Согласно (1), имеем:

D e ( X ) = 1 - |R _X I'",

D e ( Y ) = 1 - Ry I"'⁹ ,             (2)

D e ( Z ) = 1 - R_z I¹'¹² .

Формула (1) позволяет оценить тесноту корреляционной связи между компонентами гауссовского случайного вектора. Для оценки тес-

Таблица 2. Типичные представители группировки субъектов РФ для моделирования эффективности финансирования социальной сферы в регионах с различным уровнем развития

Группа	Субъекты РФ
I группа субъектов РФ с низкими значениями ИЧР	Республика Адыгея, Республика Алтай, Алтайский край, Республика Бурятия, КабардиноБалкарская Республика, Республика Калмыкия, Республика Марий Эл, Амурская область, Брянская область, Владимирская область, Ивановская область, Псковская область, Тверская область, Еврейская автономная область
II группа субъектов РФ со средними значениями ИЧР	Калининградская область, Орловская область, Рязанская область, Ульяновская область
III группа субъектов РФ с высокими значениями ИЧР	Республика Коми, Республика Татарстан, Удмуртская Республика, Краснодарский край, Красноярский край, Белгородская область, Липецкая область, Омская область, Оренбургская область, Самарская область, Свердловская область, Томская область, Ярославская область

ноты корреляционной связи между двумя гауссовскими векторами U и V c размерностями m и l в исследовании [24] предложен коэффициент:

D e ( U , V ) = 1

_⎜⎛ ^RU ∪ V ^⎜⎝ R U ⋅ R V

⎞ m + l ⎟^⎟ ⎠

Коэффициент D_e ( U , V ) удовлетворяет следующим свойствам:

• 1.    0 <  D e ( U , V ) <  1 .

• 2.    Случай D_e ( U , V )=0 соответствует независимости между U и V .

• 3.    Случай D_e ( U , V )=1 означает наличие функциональной зависимости между U и V , т.е. хотя бы одна из компонент вектора V функционально связана с компонентами вектора U .

• 4.    D_e ( U , V )= D_e ( V , U ).

Согласно (3), имеем:

/ R I     A ¹/⁶

D e ^№Y) = ¹ -I RR     •   ⁽⁴⁾

Результаты моделирования

Оценка эффективности финансирования социальной сферы в регионах с различным уровнем социально-экономического развития была проведена за десятилетний период – с 2007 по 2016 г. Исследуем вначале стабильность пребывания регионов в трех группах. Результаты приведены в таблице 3.

Определим далее по формуле (2) тесноту взаимосвязи между показателями финансирования социальной сферы в регионе (вектор X ) и между показателями социально-экономического развития в регионе (вектор Y ). Результаты оценивания тесноты корреляционной взаимосвязи D_e ( X ) и D_e ( Y ) для каждой группы и в целом по всем группам приведены в таблице 4.

Анализ результатов, приведенных в таблицах 3 и 4, позволяет сформулировать следующие выводы.

• 1.    Теснота взаимосвязи между показателями финансирования социальной сферы в регионе растет с повышением ИЧР. Это означает, что финансирование социальной сферы у развитых регионов более скоординировано.

  Таблица 3. Оценка стабильности пребывания регионов в трех группах

  Показатель	I группа	II группа	III группа
  Доля регионов, попавших хотя бы один раз за десятилетний период в группу, %	51,5	58,8	51,5
  Доля регионов, попавших не менее семи раз за десятилетний период в одну группу, %	30,9	26,5	27,9

  
  

  Таблица 4. Результаты оценивания тесноты корреляционной взаимосвязи между показателями финансирования социальной сферы в регионе и между показателями регионального социально-экономического развития

  Год	De ( X )				De ( Y )
  	I группа	II группа	III группа	все группы	I группа	II группа	III группа	все группы
  2007	0,381	0,481	0,530	0,428	0,621	0,644	0,558	0,516
  2008	0,430	0,486	0,406	0,433	0,599	0,617	0,571	0,502
  2009	0,381	0,474	0,397	0,427	0,665	0,570	0,525	0,504
  2010	0,489	0,234	0,551	0,389	0,655	0,560	0,494	0,488
  2011	0,488	0,423	0,470	0,437	0,661	0,604	0,567	0,521
  2012	0,467	0,425	0,604	0,511	0,685	0,599	0,528	0,534
  2013	0,464	0,633	0,622	0,534	0,658	0,591	0,567	0,534
  2014	0,398	0,672	0,530	0,498	0,590	0,635	0,575	0,478
  2015	0,531	0,527	0,616	0,454	0,590	0,561	0,557	0,499
  2016	0,367	0,461	0,597	0,420	0,592	0,590	0,527	0,509
  Среднее	0,440	0,481	0,532	0,453	0,632	0,597	0,547	0,509

  
  

• 2.    Теснота взаимосвязи между результирующими показателями регионального социально-экономического развития уменьшается с повышением ИЧР. Это можно объяснить замедлением скоординированного развития регионов⁴. Данный вывод согласуется с результатами таблицы 3, из которых видна высокая нестабильность пребывания регионов в одной и той же группе, особенно для II и III групп.

• 3.    Таким образом, наблюдаются противоположные тенденции у тесноты взаимосвязи между показателями финансирования социальной сферы в регионе и между результирующими показателями регионального социально-экономического развития с изменение ИЧР.

Далее определим по формуле (4) тесноту корреляционной взаимосвязи между финансированием системы здравоохранения, образования и ЖКХ и результирующими показате- лями по трем группам регионов и в среднем по ним. Результаты оценивания представлены на рисунке 1.

Полученные оценки тесноты корреляционной связи между результирующими показателями и показателями финансирования продемонстрировали, что эффективность расходования бюджетных средств в среднем по регионам низкая, но наблюдается ее общий рост за рассматриваемый период. В то же время связь между показателями в разрезе отдельных групп регионов сильнее, особенно у группы регионов с низкими значениями ИЧР (I группа), что указывает на более высокую эффективность расходования их бюджетных средств.

Смоделированная динамика коэффициентов тесноты по выделенным группам регионов «рельефно» отразила произошедшие макроэкономические потрясения и принятые политические решения за анализируемые годы. В

Рис. 1. Результаты оценивания взаимосвязи между финансированием системы здравоохранения, образования и ЖКХ и результирующими показателями

♦ I группа регионов                ■ II группа регионов

* III группа регионов            • по 3 группам регионов

зависимости от случившихся событий и сложившихся тенденций в России можно условно выделить пять периодов.

Первый период, описывающий полученные результаты оценки за 2007 г., характеризуется инерционно положительной динамикой социально-экономического развития регионов, заданной еще с начала 2000-х годов. К этому времени продолжился процесс снижения безработицы. Постепенно росло благосостояние населения, к 2007 г. реальная заработная плата достигла своего максимального уровня (117,2% к предыдущему году) [25]. Динамика изменения уровня безработицы и размера денежных доходов населения по трем группам регионов представлена на рисунке 2.

Благоприятная экономическая конъюнктура и высокие темпы роста доходов бюджета создали возможность направить дополнительные «инвестиции в человека», с 2006 г. стали реали- зовываться приоритетные национальные проекты. Как отмечает В. Мау [26], одним из результатов позитивных тенденций того периода является повышение интереса к долгосрочным проблемам развития страны, основой для чего стали стабилизация и экономический рост. В частности, в октябре 2007 г. была утверждена Концепция демографической политики РФ на период до 2025 г., направленная на решение социально-демографических проблем и развитие человеческого капитала. Реализация масштабных государственных программ с привлечением значительных средств федерального бюджета, безусловно, положительно сказалась на развитии материально-технической инфраструктуры отраслей социальной сферы [27] и на качестве жизни населения регионов5. Хотя, как подчеркивается в ряде исследований [28, 29], и отмечалась резкая региональная дифференциация по достигнутым результатам. В целом эффек-

Рис. 2. Уровень безработицы (сплошная линия, левая ось) и среднедушевые денежные доходы (пунктирная линия, правая ось) по группам регионов с различным уровнем социально-экономического развития

тивность расходования на социальную сферу в 2007 г. была невысокая у всех групп регионов. Коэффициент тесноты связи находился примерно на одном уровне: от 0,447 (III группа) до 0,457 (II группа), однако дальнейшие тренды расходятся, что связано в первую очередь с внешним фактором развития.

Этим внешним факторов стал мировой финансовый кризис 2008 г., воздействие и последствия которого очертили второй период. В 2008 г. эффективность финансовых вложений в человеческий капитал в регионах с низкими и средними значениями ИЧР (I и II группы) существенно повысилась (до 0,537 и 0,561 соответственно), а в группе регионов с высокими значениями ИЧР она упала (до 0,377). Кризис затронул все сферы экономики, в т.ч. и социальный сектор. К началу 2009 г. российская экономика вступила в промышленную рецессию, сопровождавшуюся обесценением рубля, ростом безработицы и приостановкой инвестиционных программ [30]. Тем не менее воздействие кризиса на регионы России оказалось неоднородным [31, 32]. Расчеты Н. Зубаревич [33, 34] показали, что сильный спад пережили в регионах металлургической и машиностроительной специализации, а также в агломерациях страны. Меньше пострадали регионы Юга, Дальнего Востока и Забайкалья, районы нефтедобычи, а положительная динамика была в экономически слаборазвитых республиках Северного Кавказа. Такая региональная дифференциация сказалась и на полученных оценках эффективности бюджетных расходов, направленных на повышение качества жизни населения, в регионах с различным уровнем социально-экономического развития (см. рис. 1).

В период кризиса социальная защита стала наиболее крупным и динамичным направлением бюджетных расходов [35]. Для предотвращения социальной напряженности уже к марту 2009 г. была разработана Программа антикризисных мер, которая охватывала в том числе различные аспекты социальной защиты (пенсионное обеспечение, социальная защита семей с детьми, поддержка нетрудоустроенных и др.). По оценкам С. Дробышевского, С. Си-нельникова-Мурылева и И. Соколова [36], в 2008 г. на антикризисные меры было направлено 1,1 трлн. руб. (2,7% ВВП), а в 2009 г. –

• 2 ,4 трлн. руб. (6,2% ВВП) бюджетных и квази-бюджетных средств. Но, как показали исследования Института современного развития [30], эффективность пакета антикризисных мер, который предусматривал вливание в экономику огромных средств, в ряде случаев не очевидна. Что вполне объяснимо, поскольку эти меры в первую очередь были направлены на поддержание наименее защищенных слоев населения, а не на развитие человеческого капитала. Поэтому результаты нашей оценки получились вполне ожидаемыми для трех групп с разным уровнем социально-экономического развития. В тех регионах, где были не решены проблемы с безработицей и бедностью населения, финансирование антикризисных мер (социальные доплаты, индексация пенсий, содействие в сфере занятости и пр.) обеспечило более эффективное расходование бюджетных средств. Коэффициент тесноты корреляционной связи между множествами результирующих и финансовых показателей у группы регионов с низкими значениями ИЧР в 2009 г. возрос до 0,593 (это максимальное значение за 2007–2016 гг.). Только в 2010 г. он начал снижаться под влиянием пересмотра политики наращивания государственных расходов и обязательств [36]. Снижение эффективности финансирования на социальную сферу в этой группе наблюдалось до 2012 г. Во II группе регионов понижение коэффициента произошло уже в 2009 г. – до 0,490 (которое также продолжилось до 2012 г.). В 2010–2011 гг. значения коэффициентов во II и III группах были примерно в одном диапазоне (от 0,390 до 0,409). Для регионов с высокими значениями ИЧР сформированный Правительством РФ пакет антикризисных мер только смягчил удар от экономического спада. В 2010 г. в условиях улучшения внешнеэкономической конъюнктуры и влияния масштабных антикризисных мер российская экономика вышла на положительную динамику. Этому способствовали стабильность национальной валюты, постепенное восстановление потребительского спроса и возобновившийся рост инвестиций (во многом за счет выполнения госпроектов)⁶⁴.

• ⁶    Тенденции российской экономики. Итоги 2010 года. Аналитический бюллетень / Центр экономических исследований «РИА-Аналитика». М: РИА-Новости, 2011. 35 с. URL: http://vid-1.rian.ru/ig/ratings/macro2011 . pdf (дата обращения: 08.06.2018).

В сложившейся ситуации в 2010 г. только более благополучные регионы (III группа) отреагировали небольшим ростом эффективности финансовых вложений в социальную сферу. В 2010–2011 гг. динамика эффективности финансирования социальной сферы во всех группах регионов была, что называется, «плоской», без резкого снижения.

Однако во время и после кризиса произошел существенный рост социальных расходов региональных бюджетов, который не был обеспечен ростом доходной базы, что фактически привело к потере финансовой самостоятельности регионов и их зависимости от межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. По расчетам Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования7, коэффициент обеспеченности собственными средствами бюджетов субъектов РФ в 2011 г. составил всего 78,1%. В этот период были направлены значительные объемы безвозмездных поступлений не только в регионы-аутсайдеры, ограниченные в ресурсах для выполнения социальных обязательств перед гражданами, но и в регионы-лидеры. По итогам оценки эффективности органов исполнительной власти за 2010 г. были выделены гранты 10 субъектам РФ (размер которых варьировался от 63 млн. до 116 млн. руб.). В конце 2011 г. принят дополнительный механизм по стимулированию тех регионов, которым удалось достичь наилучших результатов в развитии экономики и привлечении инвестиций. Эти стимулирующие дотации были выделены 20 субъектам РФ, в зависимости от результатов получившим от 206,8 млн. до 2 млрд. руб. В обоих случаях дополнительное финансирование получили регионы-лидеры, обладающие высоким социально-экономическим потенциалом. Подобные механизмы не только не устраняют региональные диспропорции социально-экономического развития, но и усиливают эту тенденцию [37]. Поэтому не удивительно, что к 2012 г., по результатам нашей оценки, III группа регионов значительно повысила уровень эффективности финансирования социальной сферы (см. рис. 1). Коэффициент тесно- ты корреляционной связи между множествами результирующих и финансовых показателей в этой группе регионов в 2012 г. составил 0,520.

Третий период анализа описывает 2012– 2013 гг. и связан с так называемыми «майскими указами», касающимися образования, науки, здравоохранения, экономики, демографической и жилищно-коммунальной сферы. Эти указы определили общую стратегию развития человеческого капитала до 2018–2020 гг. и содержат четкие социальные ориентиры. К настоящему времени формально удалось выполнить 190 поручений (из 202-х), содержащихся в указах8. Но эксперты общественного движения «Общероссийский народный фронт»9, привлеченного Президентом РФ к мониторингу выполнения этих указов, считают, что большинство из выполненных поручений нуждается в доработке. Проведенный ими мониторинг «Зарплата и нагрузка учителя»1011 показал, что реальная заработная плата учителей существенно ниже официальной. Для достижения целевых показателей, поставленных в указах, к зарплате учителей иногда приписывают компенсации за коммунальные услуги, проезд и др. С такой проблемой столкнулись не только образовательные учреждения, но и медицинские, поскольку резервы для повышения зарплаты работникам они вынуждены изыскивать самостоятельно. Как отмечают многие исследователи11, исполнение указов стало серьезной нагрузкой на бюджеты регионов на фоне сокращения поступлений налога на прибыль и федеральных трансфертов. Посколь- ку региональные бюджеты не были готовы к таким расходам, практически всем регионам пришлось перераспределять средства на решение данных задач в ущерб бюджетам развития, в частности, инвестиций в инфраструктуру и другие объекты [38]. В результате такого перераспределения эффективность финансирования социальной сферы в I группе регионов за 2012–2013 гг. снизилась. В благополучных регионах (III группа), обладающих большими средствами, ресурсами и возможностями развития, сложилась противоположная ситуация. В 2013 г. эффективность их расходов на социальную сферу резко возросла – до 0,620 (максимальное значение за 2007–2016 гг.). Коэффициент тесноты корреляционной связи между множествами результирующих и финансовых показателей во II группе за 2012–2013 гг. практически не изменился.

Серьезные изменения в макроэкономической ситуации в 2014 г. очертили следующий период исследования эффективности финансирования социальной сферы в регионах России. В 2014 г. начался спад российской экономики под влиянием внешних факторов: снижения цен на нефть на мировых рынках, введения санкций в отношении России и контрсанкций. Одной из наиболее важных проблем эффективности финансирования был продолжавшийся рост дефицита региональных бюджетов, спровоцированный резким сокращением налоговых поступлений с одновременным увеличением расходов по социальным обязательствам субъектов. По расчетам М.А. Печенской [39], к концу 2014 г. дефицит региональных бюджетных систем достиг 450 млрд. рублей, или 6,3% к собственным доходам бюджетов. Как отмечает Аналитический центр при Правительстве РФ1012, дефициты характерны в первую очередь для бюджетов развитых и среднеразвитых регионов – в 2014 году на них пришлось почти 90% от суммарного дефицита по стране при 55% от суммарных доходов региональных консолидированных бюджетов. В ряде субъектов объём государственного долга превысил 80– 100% налоговых и неналоговых доходов [39].

• ¹²    Положение регионов России в условиях кризиса. Бюллетень социально-экономического кризиса в России. 2015. № 3. / Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. URL: http://ac.gov.ru/files/ publication/a/5976.pdf (дата обращения: 08.06.2018).

В качестве базовой задачи в тот момент Министерство финансов РФ13 ставило «ограничить темпы роста бюджетных расходов, в том числе на социальные выплаты, заработные платы, государственный аппарат, и выйти на бездефицитный федеральный бюджет в среднесрочной перспективе». В 2015 г. Правительство РФ приняло пакет антикризисных мер, включая пересмотр бюджета с сокращением расходов в среднем на 10% [40]. Как справедливо отмечает В.Г. Басарева [41], управление, ориентированное на результат, фактически «исчезает из употребления», за 2014–2015 гг. эффективность финансирования социальной сферы в регионах России снизилась. Поскольку наибольшее падение было в промышленно развитых и среднеразвитых регионах14, более сильное снижение эффективности наблюдается именно во II и III группах регионов. Но в отличие от регионов со средними значениями ИЧР, у которых коэффициент тесноты корреляционной связи упал за 2014 г. уже с 0,461 до 0,387, регионы с высокими значениями ИЧР, имея больший «запас прочности», сократили эффективность финансирования социальной сферы позднее. Коэффициент тесноты корреляционной связи у III группы регионов снизился за 2015 г. с 0,480 до 0,364. Снижение эффективности финансирования социальной сферы в I группе регионов, в меньшей степени пострадавших от ухудшения макроэкономической ситуации, было более плавным.

В 2016 г. российская экономика адаптировалась к новым макроэкономическим условиям, сформированным в 2014–2015 гг., и произошел перелом негативных тенденций. Как отмечают ведущие экономисты [42], к началу 2017 г. практически остановлен экономический спад, а отрасли материального производства и оптовая торговля вышли на положительную динамику уже в 2016 г. За счет сдерживания роста расходов удалось контролировать размер дефицита федерального бюджета и долга региональных бюджетов. Как отмечено в Докладе Министерства труда и социальной защиты РФ1513, несмотря на непростую финансово-экономическую ситуацию, проводимые мероприятия позволили сохранить положительные тенденции в социально-демографической ситуации, занятости населения, повысить оплату труда отдельных категорий работников (учреждений здравоохранения, образования, культуры, социального обслуживания и науки). Основываясь на данных Росстата, можно отметить, что спад по отдельным аспектам качества жизни был умеренным и «не вполне кризисным» [43], а по ряду показателей социального развития удалось обеспечить положительные результаты (рис. 2). Учитывая такую динамику социально-экономических показателей регионов, которая наблюдалась на фоне снижения расходов на социальную сферу, можно говорить об эффективности этих расходов. Как показали расчеты, в 2016 г. коэффициенты тесноты корреляционной связи между множествами результирующих и финансовых показателей во всех группах возросли.

С преодолением кризисных явлений на первый план выходит задача обеспечения социально-экономического развития. В 2016 г. возобновился государственный интерес к реализации долгосрочных национальных проектов. В целях повышения эффективности государственной социально-экономической политики, реализации целей и задач стратегии развития на основе проектного подхода был сформирован Совет при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам16. К числу приоритетных проектов относятся здравоохранение, образование, ипотека и арендное жилье, международная кооперация и экспорт, производительность труда, малый бизнес и под- держка индивидуальной предпринимательской инициативы, реформа контрольной и надзорной деятельности, бесплатные и качественные дороги, моногорода, экология. При всех недостатках проектного подхода, как справедливо отмечают исследователи [44, 45], он является более оперативной и гибкой формой управления социальной сферой.

Выводы

В целом результаты исследования показали невысокую эффективность финансирования социальной сферы. Социально-экономическое развитие регионов скорее определяется не региональной политикой и уровнем ее финансирования, а уровнем и характеристиками самого региона (наличием ресурсов и благоприятной конъюнктуры). Основываясь на полученных оценках, можно сделать вывод, что эффективность финансирования социальной сферы для регионов с различным уровнем социально-экономического развития носит четко выраженный дифференцированный характер в периоды экономической нестабильности. Финансирование антикризисных мер, направленных не на социально-экономическое развитие, а на поддержание текущей ситуации и смягчение негативных последствий, эффективнее для менее развитых регионов России. Как это произошло в 2009 и 2014 годах. Противоположная картина наблюдалась в 2012 и 2016 годах в относительно благополучных регионах России. Поэтому по мере преодоления кризисных явлений в социально-экономическом развитии слаборазвитого региона (высокая безработица, сверхвысокая смертность и др.) повышается актуальность расходов на развитие человеческого капитала. Однако это не означает, что только при достижении минимальных критериев социально-экономического развития необходимо финансировать долгосрочные проекты, просто они будут менее эффективными.

В стабильные же периоды развития (2007 г., 2016 г.) эффективность финансирования социальной сферы в различных регионах находится примерно на одном уровне. Поэтому, как отмечает В.Г. Басарева [46], в условиях замедления темпов экономического роста необходимо корректировать объем обязательств, финансируемый за счет региональных бюджетов, учитывать факт разбалансированности при резком увеличении дефицита и государственного долга.

Представленные расчеты продемонстрировали, что у регионов с невысокими значениями ИЧР теснота корреляционной связи между множествами результирующих и финансовых показателей выше, чем у более развитых регионов. С увеличением значения ИЧР региона уменьшается влияние бюджетного финансирования на качество жизни его населения, что объясняется снижением эффективности финансирования социальной сферы у развитых регионов. Поэтому сложившийся механизм поощрения субъектов РФ, достигших максимального уровня социально-экономического развития, как уже отмечали многие исследователи, без учета дополнительных параметров эффективности финансирования является не совсем справедливым. Таким образом, в ус- ловиях экономической нестабильности, помимо потребности в росте финансирования социальной сферы регионов России, существенной задачей становится повышение его эффективности, более рациональное использование имеющихся средств. По результатам проведенного исследования можно сделать вывод о том, что проводимая политика повышения эффективности финансирования социальной сферы должна иметь дифференцированный подход по регионам.

Представленный подход к общей оценке эффективности финансирования социальной сферы может быть учтен при выделении грантов для содействия и поощрения достижения наилучших значений показателей в субъектах РФ.