Общественное доверие как управленческий ресурс в системе органов внутренних дел

DOI:

Важную роль в современном обществе играет общественное доверие. Оно является ресурсом, представляющим основу установления социальных отношений. Благодаря общественному доверию обеспечивается сотрудничество и стабильность в различных сферах жизнедеятельности. Н. Луман утверждает: «...доверие является необходимым условием развития современных обществ из-за их сложности, непрозрачности, из-за неуверенности, охватывающей все более широкие сферы, и преобладающего риска» [Luhmann 1979, 19]. Граждане готовы взаимодействовать, обмениваться информацией, делиться ресурсами только в том обществе, где присутствует высокий уровень доверия. Эффективность функционирования социальных институтов зависит от доверия. Легитимность политической системы обеспечивается доверием. Электорат выбирает политических лидеров и партии, ожидая, что данные политические субъекты будут действовать, представляя их интересы. На основе доверия работают такие экономические институты, как банки и страховые компании. Отношения между пациентами и врачами также строятся на основе доверительных отношений. Пациенты, будучи уверенными в профессионализме врачей, доверяют им свое здоровье и жизнь. Родители выбирают школу для ребенка либо абитуриенты выби- рают высшее учебное заведение, ожидая получить качественное образование.

Не менее важную роль играет доверие к правоохранительной системе, в частности к полиции. Эффективное выполнение основных функций, включающих в себя обеспечение законности, общественной безопасности и поддержания порядка, невозможно без поддержки граждан. Люди доверяют полиции, поскольку она является гарантом защиты и обеспечения безопасности прав граждан. Общественное доверие является ресурсом органов внутренних дел, имеющим ключевое значение в решении основных задач, стоящих перед правоохранительным институтом. Оно позволяет органам внутренних дел формировать у граждан высокий уровень правовой культуры и снижать количество фактов антиобщественного поведения. Кроме того, такой ресурс, как общественное доверие, лежит в основе развития партнерской модели взаимоотношений полиции и институтов гражданского общества.

Система органов внутренних дел: понятие, ресурсы

В систему органов внутренних дел Российской Федерации входят: центральный аппарат МВД России, территориальные органы МВД России, научные, образовательные и иные организации и подразделения МВД России, созданные для выполнения задач и осу- ществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел [Указ Президента РФ от 21.12.2016... web]. Иными словами, система органов внутренних дел состоит из организаций. В связи с этим целесообразно разобраться с понятием организации, ее типами и основными характеристиками.

В статическом смысле организация это структура, состоящая из группы людей, которые работают вместе для достижения общей цели. В динамическом смысле организация – это процесс определения, организации, группировки и распределения действий, которые должны выполняться для достижения целей. Согласно Луиз А. Аллен, организация является процессом определения и группировки выполняемой работы, определения и делегирования ответственности и полномочий, установления взаимоотношений с целью дать людям возможность наиболее эффективно работать вместе для достижения целей [Аllen 1958]. Честер Барнард под организацией понимает систему сознательно скоординированных действий или сил двух или более человек [Барнард 2008, 15]. Джеймс Муни и Алан Рейли считали, что «организация – это форма любого человеческого объединения для достижения общей цели» [Дункан 1996, 26]. Из указанных определений становится ясно, что организация – это рациональная координация деятельности ряда людей для достижения некоторой общей цели посредством разделения труда и функций, а также иерархии полномочий и ответственности.

Ключевыми организациями в современном обществе, целью которых является обеспечение безопасности и правопорядка, являются территориальные органы МВД России (на региональном уровне это министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления МВД России по иным субъектам Российской Федерации) [Указ Президента РФ от 21.12.2016... web]. Исходя из типологии американского социолога Толкотта Парсонса, в основе которой лежат функции и цели организации, территориальные органы внутренних дел относятся к интегративным организациям. Интегративные организации – это те организации, которые обеспечивают мир и стабильность в обществе, избегая конфликтов. Помимо интегративных организаций

Парсонс выделил политические, экономические и организации по поддержанию модели [Парсонс... web]. В соответствии с теорией потребителя-бенефициара Питера Блау и Ричарда Скотта, выделивших четыре типа организаций (организации бизнеса, организации обслуживания, организации содружества, ассоциации взаимной выгоды), территориальные органы МВД России относятся к организациям содружества. Они выполняют большую часть услуг по защите человека и общества. Здесь общественность является ее основным бенефициаром. Армейские организации также относятся к организациям содружества [Blau, Scott 2023].

Макс Вебер выделил три типа организаций на основе осуществления полномочий: организации с традиционным типом власти, организации с законной или рациональной властью и организации с харизматическим авторитетом. Территориальные органы МВД России относятся к организациям с законной или рациональной властью. Здесь люди подчиняются приказам того уполномоченного лица, которое основано на законности [Вебер 1988].

Достижение целей организации возможно при наличии в ней соответствующих ресурсов. Как правило, в науке ресурсы делят на две группы: материальные и нематериальные. Материальные ресурсы – это те ресурсы, которые можно потрогать и увидеть. Они включают прежде всего кадровый ресурс, а также финансовые ресурсы, программное обеспечение, оборудование и т. д. Нематериальные ресурсы более абстрактны. К ним можно отнести интеллектуальную собственность, идеи или определенный набор навыков, необходимых для решения организационных задач. Кроме того, следует разделять ресурсы на внутренние, принадлежащие исключительно организации, и внешние, находящиеся за пределами организации, но которыми организация может воспользоваться для достижения своей цели. Общественное доверие относится к нематериальным внешним ресурсам полицейских организаций, благодаря которому повышается эффективность их деятельности.

К сожалению, ресурсы организации ограниченны, что не может не отражаться на эффективности их деятельности. Территориальные органы внутренних дел испытывают трудности как в наличии внутренних (финансы, кадры и т. д.), так и внешних ресурсов, таких как доверие и поддержка граждан. При этом стоит заметить, что по результатам ВЦИОМ уровень доверия граждан к институтам государственной власти, в том числе и к полиции, вырос. Если в 2021 г. полиции доверяло 57 % граждан, то в 2022 г. – уже 62 % [Доверие полиции... web]. По данным Левада-Центра *, также зафиксирован рост доверия граждан к полиции. В 2022 г. уровень общественного доверия достиг 41 %, в 2023 г. – 46 % [Институциональное доверие... web]. Несмотря на положительную динамику, работа по укреплению доверия граждан должна вестись на постоянной основе. Благодаря такому внешнему ресурсу, как общественное доверие, полиция может в полной мере успешно реализовывать такие направления деятельности, как: формирование правовой культуры граждан, сотрудничество с гражданами по обмену информацией о планируемых либо уже совершенных преступлениях, развитие и реализация партнерской модели взаимоотношений.

Ресурс общественного доверия в реализации отдельных направлений деятельности полиции

Органы внутренних дел играют важную роль в формировании правовой культуры граждан. Под правовой культурой понимаются взгляды, ценности, убеждения и отношение отдельной группы людей к праву [Фридман 1992]. Часто этот термин применяется для объяснения юридически и социально значимого поведения, основанного на убеждениях и установках, ориентированных на соблюдение закона. Пропагандистская работа, проводимая органами внутренних дел, выполняет не только информационную, но и воспитательную функцию по снижению противоправного поведения и повышению уровня правовой культуры граждан. Эффективность проводимой работы зависит от уровня общественного доверия. Выполнение гражданами рекомендаций сотрудников полиции, поддер- жание инициатив органов внутренних дел – все это является результатом общественной поддержки граждан. Американский философ Ф. Фердик отмечает, что негативное восприятие полиции иногда является предшественником антисоциального поведения. Лица, которые либо считают полицию нелегитимной властью, либо неудовлетворительно ее оценивают, с большей вероятностью будут нарушать закон [Ferdik web]. Таким образом, общественное доверие способствует полиции эффективно осуществлять работу по снижению уровня антиобщественного противоправного поведения, основанного на повышении уровня правовой культуры.

Традиционные формы деятельности органов внутренних дел основаны на оперативном контроле, при котором только полиция несет ответственность за борьбу с преступностью. В настоящий момент имеется потребность в развитии таких форм деятельности, в основе которых лежат отношения сотрудничества полиции и общества. Существует большой потенциал использования гражданского капитала в борьбе с преступностью и создании более безопасных районов для проживания. Основной причиной повышенного внимания к использованию гражданского капитала является то, что у территориальных органов МВД России нет ресурсов для постоянного присутствия. Достаточно вспомнить заявление В.А. Колокольцева, в котором он отметил, что некомплект личного состава «уже является критическим» [Министр внутренних дел... web]. В такой ситуации особенно актуальной является помощь населения. Ведь только граждане знают все тонкости своего района. Они знают суть возникающих проблем и всегда могут сообщить о происходящих подозрительных событиях. В действительности активно участвуют в таких взаимодействиях не все граждане. Всероссийский центр изучения общественного мнения отмечает, что взаимодействие осуществляется в правильном направлении. Так, 68 % граждан готовы сообщать информацию о гражданине, который по объективной причине интересует полицию [Полиция и граждане... web].

Таким образом, общественное доверие является важным управленческим ресурсом в системе органов внутренних дел. В соответствии с теорией ресурсной зависимости организации зависят от ресурсов [Pfeffer, Salancik 1978]. Организации не могут быть полностью самодостаточными в отношении стратегически важных ресурсов для выживания. Чтобы эффективно выполнять свои задачи, им необходимо зависеть от ресурсов внешних сторон и тщательно управлять этой зависимостью. Управление как внутренними, так и внешними ресурсами имеет важное решающее значение для любой организации. Управление ресурсом общественного доверия полиции – это процесс успешного использования поддержки и доверия граждан для достижения цели органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности.

Эффективное управление данным ресурсом невозможно без теоретической проработанности данной проблемы. Идея о том, что доверие является постоянной и основной проблемой в социальных отношениях между людьми, подтверждается цитатой Г. Зиммеля: «Без общего доверия, которое люди испытывают друг к другу, само общество распадется» [Зиммель 2015, 170]. Контекстом этого высказывания является обсуждение взаимоотношений между людьми и конкретным социальным артефактом, а именно деньгами. Зиммель утверждает, что социальная эффективность денег не может быть основана на «рациональном доказательстве или личном наблюдении», а, скорее, должна быть основана на «доверии». Несмотря на появившиеся рассуждения о роли доверия в обществе, эта тема прочно закрепилась в социологических исследованиях лишь к 1980-м годам. Этому способствовали работы Барбера, Лумана, Гидденса и др.

С точки зрения Б. Барбера, доверие является интегративным механизмом, который создает и поддерживает солидарность в социальных отношениях и системах, то есть является «общественным благом» [Barber 1983]. Н. Луман признал, что общество не может существовать без доверия, потому что «доверие – это основной факт социальной жизни», и полное отсутствие доверия по- мешало бы нам даже вставать по утрам. Доверие – это то, на что мы можем повлиять. Необходимость доверия также может рассматриваться как подходящая отправная точка для выработки правил надлежащего поведения или способов успешного действия в мире сложности и неопределенности [Luhmann 1979]. Э. Гидденс определяет доверие как уверенность, от которой может зависеть человек или система. В данном наборе последствий или событий эта уверенность выражает веру в честность, или любовь к другим, или веру в правильность абстрактных принципов. По мнению Э. Гидденса, установление «доверия» основано на уровне познания, то есть из-за «знания» или «глубокого понимания» возникает чувство доверия [Гидденс 2011].

Е. Усланер рассматривает доверие как интернализованную ценность, которая отражает то, как индивид должен воспринимать и должен вести себя по отношению к другим. Доверие, как правило, наследуется посредством культурной передачи и зависит от индивидуальной психологической предрасположенности, а не от ожиданий взаимности, личного опыта или предполагаемых мотиваций [Uslaner 2003]. Для Р. Хардина доверие концептуализируется как вера или ожидание, построенное на личном опыте общения с другими людьми и зависящее от их надежности. Здесь доверие рассматривается как оценка человеком другого человека, основанная на социальном познании [Hardin 2002]. Польский социолог П. Штомпка считает, что «доверие – “залог” (уверенность и опирающиеся на нее действия), свидетельствующий о том, что неопределенные будущие действия других людей или функционирование оборудования либо учреждения будут нам полезны» [Штомп-ка 2012, 112]. Анализ ключевых социологических концепций позволяет охарактеризовать сущность феномена доверия с позиций социологической науки (см. табл. 1). Обобщение материалов исследователей в области доверия позволяет сделать вывод, что доверие является значимым ресурсом в социальных системах. Оно имеет важное значение для межличностных отношений, групповой динамики, гражданской вовлеченности и общества в целом.

Таблица 1

Основные социологические подходы к характеристике феномена доверия

Представители	Характеристика феномена доверия
Г. Зиммель	– это «вера в кого-то», которая может быть возложена на отдельных людей
П. Штомпка	– это залог, свидетельствующий о том, что неопределенные будущие действия других людей... будут нам полезны
Н. Луман	– это основной факт социальной жизни; средство взаимодействия между социальными системами и представителями этих систем
Э. Гидденс	– это уверенность, от которой может зависеть человек или система
Б. Барбер	– это интегративный механизм общества, поддерживающий его солидарность
Ф. Фукуяма	– «наивное доверие» основано на вере в честность и добросовестность людей, «доверие на основе знаний» основано на опыте
Р. Хардин	– это вера или ожидание, построенное на личном опыте общения с другими людьми и зависящее от их надежности
Е. Усланер	– это ценность, обладающая признаками самоценности и существующая не «для того чтобы», а «потому что»

Для анализа доверия как фактора, влияющего на процесс социального развития, с нашей точки зрения, целесообразно использовать понятие общественного доверия. Если категория доверия скорее означает психологическую готовность полагаться на других людей, то общественное доверие относится к социальной динамике и отражает уровень доверия, существующего в обществе в целом. Общественное доверие отражает степень, в которой граждане доверяют друг другу, правительству и социальным институтам, включая полицию. Анализ работ ранее указанных ученых по исследуемой проблематике позволил выделить авторскую модель общественного доверия, включающую в себя следующие структурные элементы общественного доверия: межличностное доверие и институциональное доверие. Межличностное доверие, в свою очередь, имеет более сложную структуру и включает: доверие, полученное в ходе социализации; доверие, приобретенное на основе личного опыта взаимодействия; доверие, основанное на социальной реальности.

Межличностное доверие, полученное в ходе социализации, приобретается людьми еще в раннем возрасте. Это доверие рассматривается как моральная ценность, которой дети учатся от своих родителей. Люди также развивают моральное доверие, совершая или наблюдая за добрыми делами, такими как благотворительность и волонтерство. В процессе первичной социализации у людей формируется базовая склонность к доверию. Доверие, основанное на морали, развивается у людей с детства, отражает их личностные характеристики, включая оптимизм, честность, сотрудничество, взаимность, уважение и доброжелательность. Межличностное доверие, основанное на характеристиках личности, сформированных в процессе первичной социализации, стабильно на протяжении всей жизни людей, поскольку личность нелегко меняется. Если люди разделяют общие ценности и нормы, межличностное доверие между ними выше.

Доверие, приобретенное на основе личного опыта взаимодействия. Поскольку человек социализируется всю сознательную жизнь, целесообразно полагать, что на этапе вторичной социализации может произойти либо укрепление, либо снижение уровня доверия. Люди, имеющие положительный опыт общения с другими людьми (представителями институтов государственной власти, например), хорошее отношение, качественное выполнение своих служебных обязанностей, повышают свое чувство доверия к окружающим, негативное, напротив, снижает.

Люди развивают доверительные отношения, исходя из своего участия в жизни общества. Социальная реальность становится основой формирования доверия [Tamilina... web]. В этой теории социальные и национальные характеристики (история, культура, этнический состав) или обстоятельства (равенство, уровень жизни, социальные институты) являются ключевыми детерминантами межличностного доверия. Например, исследования, проведенные в Китае, продемонстрировали, что восприятие закона и порядка гражданами, а также качество их жизни влияют на до- верие к полиции [Sun et al. 2013]. Принимая во внимание концепцию доверия Петра Штом-пки, мы можем легко заметить, что такие личностные черты индивидов, как, например, сотрудничество, честность и уважение, в культурах развитых и развивающихся стран весьма схожи [Штомпка 2012]. Тем не менее их общие уровни доверия отличаются. Это означает, что различия в уровнях доверия между странами могут обусловливаться экономическими, политическими и другими характеристиками, которые присущи этим странам.

Ряд исследователей отмечают, что чем более развита страна в плане демократии, тем меньше политики и власти считаются коррумпированными, и тем выше уровень доверия полиции. С доверием также связана проблема неравенства. Если значительная часть граждан испытывает невыгодные условия из-за неравенства и если это неравенство воспринимается как нелегитимное, доверие к институтам в целом снизится [Alalehto, Larsson... 2016].

Институциональное доверие – это доверие граждан к институтам. Граждане ожидают, что институты в соответствии со своими функциями, возложенными на них законом, будут действовать эффективно и этично. К сожалению, в настоящий момент даже в развитых странах легитимность полиции ставится под сомнение. Проблему легитимности полиции в Англии изучали Р. Хардинг и Л. Магуайр. В своем анализе они обратили внимание на существующий кризис в структуре полиции, который спровоцировал рекордно низкий процент обвинительных приговоров за изнасилование и тяжкие преступления [Harding, Maguire, Williams 2024].

Межличностное доверие основано на непосредственном опыте других людей из первых рук, в то время как институциональное доверие, как правило, приобретается косвенно и на расстоянии, обычно через средства массовой информации и социальное общение.

Межличностное доверие является выражением основных черт доверяющих личностей, тогда как институциональное доверие основано на оценке выполнения институциональных функций. Структура общественного доверия полиции представлена в таблице 2.

Авторская структура общественного доверия позволяет уйти от общепринятых современных подходов к определению основных направлений по укреплению доверия, связанных преимущественно с взаимодействием органов внутренних дел со средствами массовой информации и формированием морально-этического облика сотрудника полиции. Безусловно, указанные мероприятия должны быть учтены, но мы предлагаем более системно подойти к формированию ресурса общественного доверия.

Заключение

Выработанный подход, позволяющий рассмотреть структурные элементы доверия, дает возможность выделить основные направления по укреплению общественного доверия органам внутренних дел и использовать общественное доверие в качестве управленческого ресурса органов внутренних дел. Поскольку межличностное доверие формируется еще в детстве в процессе первичной социализации, считаем, что важным направлением является активная пропагандистская работа с детьми, проводимая сотрудниками отделов пропаганды территориальных органов МВД России. Руководству Министерства внутренних дел необходимо обратить внимание на увеличение штатной численности сотрудников указанных подразделений. Воспитание правовой культуры детей на этапе первичной социализации имеет первостепенное значение по снижению антиобщественного поведения. В процессе вовлечения детей и молодежи в волонтерские движения, обучения в

Таблица 2

Структура общественного доверия полиции

Общественное доверие
Институциональное доверие	Межличностное доверие
Эффективность функционирования институтов (информация из СМИ и социальное общение)	Первичная социализация (родители, детские сады, школа и т. д.)	Социальная реальность (политика, экономика, культура, уровень жизни и т. д.)	Опыт взаимодействия (непосредственное взаимодействие граждан с полицейскими)

суворовских училищах и кадетских классах, курируемых Министерством внутренних дел Российской Федерации, у молодого поколения формируется система ценностных ориентаций, направленная на соблюдение моральных и правовых норм, а также на готовность оказывать помощь правоохранительным структурам. Данная работа является «инвестицией» в будущее, обеспечивая устойчивый фундамент в формировании общественного доверия органам внутренних дел.

Социологическое обеспечение деятельности территориальных органов внутренних дел МВД России необходимо осуществлять на регулярной основе. Мониторинги изучения общественного мнения должны проводиться не только для того, чтобы использовать результаты опросов для отчетных документов, но и для того, чтобы выявить проблемные моменты, связанные с выявлением причин неудовлетворенности граждан работой сотрудников полиции. Такая практика позволит выстроить органам внутренних дел с гражданами и институтами гражданского общества отношения сотрудничества и партнерства. Использование возможности привлечения граждан к профилактике, борьбе с преступностью обеспечит эффективное решение стоящих перед органами внутренних дел задач.

Овладение знаниями в области социологии дает возможность сотрудникам полиции качественно анализировать социальную структуру общества, его национально-этнические особенности, выявлять уровень социальной напряженности, прежде всего в сфере общественной безопасности, для выработки и реализации действенных мероприятий по укреплению доверия.

Учитывая особенности формирования институционального доверия, считаем, что ключевым направлением деятельности полиции по укреплению общественного доверия является взаимодействие со средствами массовой информации. Поскольку традиционные СМИ для значительной части населения уходят на второй план, особое внимание необходимо обращать на современные средства коммуникации (новые медиа). Развитие современных средств массовой коммуникации, таких как блогосфера, социальные сети, требует качественно нового подхода к реализации ин- формационной политики и улучшению имиджа полиции в интернет-пространстве. Это позволит привлечь внимание более широкой аудитории к деятельности органов внутренних дел и улучшить их отношение к полиции.

Реализация указанных направлений позволит укрепить общественное доверие граждан к полиции. Поддержка и доверие граждан являются таким специфическим ресурсом, в который территориальные органы внутренних дел должны «инвестировать» на регулярной основе, чтобы использовать его в качестве управленческого ресурса для достижения целей органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности. Ключевое значение здесь имеет переосмысление руководителями проблематики общественного доверия полиции. Полицейским целесообразно рассматривать общественное доверие не только как один из индикаторов эффективности деятельности полиции, но и как ресурс, необходимый для решения управленческих задач.