Общественный контроль и иные институты контроля общества за деятельностью органов государственной власти

В условиях становления и развития демократического правового государства в России важное значение приобретает необходимость обеспечения законности и эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, в частности при помощи такого инструмента, как общественный контроль.

Общественный контроль за деятельностью органов государственной власти позволяет совершенствовать существующую структуру государственного управления, выстраивать систему обратной связи между государством и обществом, он направлен на соблюдение прав и свобод граждан, защиту общественных интересов и способствует формированию активного гражданского сознания.

На сегодняшний день, несмотря на широкое применение понятия «общественный контроль» в научной литературе и большое количество исследований, посвященных этой теме, у ученых отсутствует единое понимание данной категории. Не существует и единого для всех легального определения понятия «общественный контроль». Отдельные попытки его закрепления предприняты на региональном уровне и в отраслевом законодательстве, однако они имеют ограниченную сферу применения и действуют только на территории соответствующего субъекта Российской Федерации или в определенной сфере общественных отношений.

На наш взгляд, для выявления содержания понятия «общественный контроль», необходимо отграничить его от иных схожих форм контроля об- щества над государственной властью, соотнести их между собой.

В юридической литературе наряду с термином «общественный контроль» часто употребляются и такие понятия, как «социальный контроль», «гражданский контроль», «народный контроль». Рассмотрим соотношение данных категорий подробнее.

В какой бы сфере не действовал человек, он нуждается в проверке результатов своей деятельности с точки зрения их соответствия намеченным целям, социальным нормам, управленческим реше-ниям1. Потребностью в такой проверке, объективно возникающей в процессе управления, обусловлено существование социального контроля.

В научной литературе под социальным контролем чаще всего понимают деятельность по обеспечению соответствия поведения членов общества, отдельных субъектов управления, социальных групп социальным нормам и ценностям, которые определяют меры должного, ожидаемого поведения указанных субъектов. Его задачей является сведение к минимуму расхождений между системой ожиданий и требований, предъявляемых обществом к поведению его членов, и их фактической деятельностью, приведение общества к «равновесному со-стоянию»2. В свою очередь общественный контроль за деятельностью органов государственной власти также основан на необходимости обеспечения со- 1Климов В.А. Функции социального контроля на современном этапе развития советского общества. Саратов, 1988. С.8.

• 2    Лапаева В.В. Социология права. М., 2008. С.220.

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика блюдения социальных норм и ценностей, ожиданий общества.

При этом он направлен на приведение в соответствие с нормативной системой фактической деятельности государственного аппарата и осуществляется такими субъектами, как непосредственно граждане, их объединения, негосударственные организации и другие институты гражданского общества. В связи с этим, по мнению ряда ученых, общественный контроль является разновидностью контроля социального (вторым видом последнего выступает государственный контроль)3.

Важно отметить, что действие социальной нормы, лежащей в основе социального (и общественного контроля в том числе), является эффективным лишь тогда, когда оно на практике совпадает с ожиданиями граждан. При осуществлении социального контроля, как отмечает В.В. Лапаева, не только поведение отдельных людей подстраивается под ценности и нормы общества, но и сама ценностнонормативная система общества меняется под воздействием индивидов, социальных групп, классов и слоев, происходит пересмотр устаревших норм и ценностей, отказ от основанных на них социальных институтов и форм социальных отношений4. В ходе общественного контроля ожидания общества от деятельности органов государственной власти, требования к такой деятельности также подвержены изменениям. Во многом они зависят от господствующих в обществе политических настроений, уровня социально-политической стабильности и экономических условий. Так в 2012 году в ответ на нарастание национальных противоречий в российском обществе, государством была предпринята попытка предотвратить их путем принятия указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 602 «Об обеспечении межнационального согласия», Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года5.

В ходе осуществления социального контроля используются такие механизмы, как надзор, наблюдение за исполнением норм, установок, управленческих решений, выработка предложений и способов устранения выявленных при проведении контроля нарушений, приведение состояния подконтрольного

• 3    См., например, Бондарь Н.Ю. Правовое положение общества в системе социального контроля за деятельностью органов государственной власти в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 3. С.З.

• 4    Лапаева В.В. Социология права. М., 2008. С.221.

• 5    Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 602 «Об обеспечении межнационального согласия» // Российская газета. 2012. 9 мая; Указ Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 г. № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» // Собрание законодательства РФ. 24 декабря 2012 г. № 52. Ст.7477.

объекта в соответствие с параметрами, заданными социальными нормами и ценностями, с целями принятого управленческого решения. В особых случаях, как подчеркивает А.И. Рябков, социальный контроль допускает и принятие мер, пресекающих выявленные нарушения, непосредственно создающие угрозу жизни и здоровью и т.п.6.

Реализация таких мер при осуществлении общественного контроля имеет ряд особенностей. Субъекты общественного контроля не наделены властными полномочиями, в отличие, например, от субъектов государственного контроля. Однако они могут оказывать воздействие на подконтрольный объект, с целью недопущения или устранения каких-либо нарушений, путем обращения в государственные органы, проведения публичных акций, привлечения общественными консультативносовещательными органами внимания к какому-либо явлению. В таких случаях лица, осуществляющие общественный контроль, могут добиться от объекта контроля совершения определенных действий или бездействия даже помимо его воли, не применяя властных полномочий.

Несмотря на рассмотренные выше характеристики общественного и социального контроля, позволяющие сделать вывод об их соотношении как части и целого, нельзя не отметить существование в науке мнения, согласно которому понятия «общественный контроль» и «социальный контроль являются равнозначными. Данная точка зрения представляется небесспорной и требует пояснений.

Термин «социальный контроль» активно использовался в научной литературе советского периода и представлял собой совокупность норм, институтов и отношений, направленных на обеспечение поведения людей в первую очередь в соответствии с интересами класса, общества в целом. Он осуществлялся не только посредством деятельности общественных институтов, но и при помощи государственного аппарата. В связи с подчинением интересов отдельных граждан правящему классу всё, что было важно для советской власти как в общественной, так и частной жизни, входило в систему социального. Фактического деления на государственный контроль и контроль общественный не существовало. Тем самым сама идея социального контроля была искажена7, общественный контроль и контроль социальный воспринимались как тождественные понятия.

На сегодняшний день контроль государства продолжает являться важнейшим способом обеспе-

• 0    Рябков А.И. Социальный контроль и его правовые формы (вопросытеории): Автореф.... дисс. к.ю.н. - М., 1995. С.8.

• 7    См.: Зубарев С.М. Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов // Административное право и процесс. 2011. № 5. С.8-9.

чения законности и эффективности деятельности органов государственной власти. Вместе с тем контроль общества за принятием управленческих решений государственным аппаратом выделился в качестве самостоятельного вида социального контроля. В связи с этим отождествлять понятия «социальный контроль» и «общественный контроль», применять их в качестве категорий аналогичных представляется методологически неверным.

Обратимся к анализу соотношения понятий «общественный контроль» и «гражданский контроль». По мнению ряда ученых, эти категории по своему содержанию являются тождественными8. Такое понимание связано, в первую очередь, с развитием идеи гражданского общества, формированием этого феномена в России.

Институты гражданского общества такие, как общественные объединения, негосударственные организации, отдельные граждане, являются основными субъектами, осуществляющими гражданский контроль. Именно они призваны уравновешивать власть государства и обеспечивать контроль за деятельностью государственных органов. Сам термин "гражданское общество" указывает на его связь с понятием "гражданин".

Кроме того, существование гражданского общества возможно в только условиях активного участия граждан в решении общих дел, их личностного и профессионально-производственного общения, единства экономических, политических и социально-культурных целей общества, наличия самостоятельных механизмов самоуправления, уважения к личности и оптимальных возможностей для ее са-мореализации9.

Все перечисленное является необходимой предпосылкой осуществления общественного контроля. В связи с этим восприятие общественного и гражданского контроля как равнозначных категорий, на наш взгляд, является логически оправданным. Нельзя не отметить, что на сегодняшний день широкое распространение также получила и иная точка зрения, согласно которой общественный контроль является более широким понятием, чем гражданский контроль. Существование данной позиции обусловлено делением контроля на виды в зависимости от осуществляющего его субъекта. Контроль за деятельностью государства может осуществляться им самим путем создания специальных таких органов, как например, Счетная палата Российской Федерации, и независимыми от государства институтами гражданского общества, а также самими гражданами.

• 8    Гончаров А.А. Гражданский контроль над органами власти. М., 2010. С.13.

• 9    Авакьян С.А. Конституционное право России. Т.1. М., 2005. С.441.

Осуществление контроля за деятельностью государства непосредственно гражданином согласно рассматриваемой точке зрения носит название гражданского контроля и охватывается понятием контроля общественного.

Вместе с тем представляется, что осуществление контроля непосредственно гражданином ввиду сугубо индивидуального характера такой деятельности должно носить название не гражданского, а личного контроля гражданина. Большой интерес представляет соотношение понятий общественного и народного контроля, которое во многом определяется историческими особенностями формирования последнего.

Термин «народный контроль» на сегодняшний день в научной литературе применяется достаточно редко, однако в советское время он был распространён и сочетал в себе государственный контроль с общественным контролем трудящихся на предприятиях, в колхозах, учреждениях и иных организациях. Создание института народного контроля в советском государстве было вызвано необходимостью преобразования уже существовавшего с 1962 по 1965 г.г. партийно-государственного контроля. На смену ему пришел контроль народный, в названии которого была подчеркнута тесная близость народа с деятельностью по контролю за реализацией управленческих решений в СССР1".

Такой контроль стали осуществлять Комитет народного контроля СССР, комитеты народного контроля союзных республик, краев, областей, автономных республик, автономных областей и автономных округов, районные, городские, районные в городах комитеты народного контроля, группы народного контроля при поселковых, сельских Советах народных депутатов, комитеты, группы, посты народного контроля на предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях, воинских частях.

Народный контроль в СССР обладал всеми признаками социального контроля, о котором ранее шла речь, и специфическим объектом, к которому следует отнести деятельность аппарата государственного управления в области государственного строительства, народного хозяйства, социальнокультурной сферы, а также производственной, финансовой, социально-культурной деятельности организаций. При осуществлении контроля велась борьба с нарушениями государственной дисциплины и требований советского законодательства, за которые комитеты народного контроля могли налагать на виновных должностных лиц взыскания, отстранять их от занимаемых постов при срыве выполнения решений партии и правительства, грубых

• 10    Цабрия Д.Д. Народный контроль в СССР. М., 1981. С.15-16.

  
  
  

нарушениях дисциплины, государственной и социалистической законности11.

Анализ деятельности субъектов народного контроля, особенности построения его системы позволяли говорить о сочетании в нем элементов контроля государственного и общественного. Создаваемые непосредственно государством комитеты народного контроля осуществляли деятельность от имени государства, в то же время деятельность групп и постов народного контроля носила общественный характер.

Кроме того органы народного контроля широко привлекали к своей работе представителей общественных организаций, рабочих, колхозников, служащих, деятелей науки, культуры, что обеспечивало всеобщность контроля, его постоянность, свидетельствовало об участии общества в контроле за деятельностью государства.

Сравнивая механизмы осуществления общественного контроля как части народного контроля в СССР и общественного контроля в современной России, можно прийти к выводу, что в советском государстве общественный контроль имел системный характер, группы и посты народного контроля создавались на основе единого общесоюзного закона, обладали разветвленной системой, имели особый порядок подчинения и процедуру образования, т.е. имели институциональную форму.

В то же время в современной России общественный контроль осуществляется в основном гражданами и объединениями, прямого влияния на создание и деятельность которых государство оказывать не должно.

Лишь в некоторых субъектах Российской Федерации, в частности в Пермском крае, предусмотрено создание особого лица, для которого осуществление общественного контроля является единственной целью деятельности - региональной группы общественного (гражданского) контроля общественных (гражданских) наблюдателей.

Стоит отметить, что понимание народного контроля, как сочетающего в себе контроль государства и контроль общества представляется верным и сегодня, с учетом того, что народ реализует свой суверенитет как через органы государственной власти (через институты представительной демократии), так и непосредственно (в том числе через институ-

• 11    Макаров Б.М. Народный контроль в системе советской социалистической демократии. В помощь лектору. М., 1982. С.37.

ты прямой демократии), и в связи с этим совпадает с современным пониманием социального контроля.

А учитывая тот факт, что народный контроль является одним из средств вовлечения народных масс в управление государственными и общественными делами12, можно сделать вывод, что народный контроль, является понятием более широким по сравнению с контролем общественным, и последний является его разновидностью.

Все указанные характеристики форм контроля общества за деятельностью органов государственной власти позволяют судить об общественном контроле и гражданском контроле как о равнозначных понятиях, под которыми понимается деятельность общественных объединений, негосударственных организаций, консультативно-совещательных общественных органов, иных институтов гражданского общества и непосредственно граждан, направленную совершенствование государственного управления, устранение выявленных нарушений, в том числе путем установления соответствия деятельности государственных органов, ее результатов нормативным требованиям, а также целям и задачам деятельности государственных органов.

При этом осуществление такой деятельности отдельным представителем общества носит название личного контроля гражданина. Функции общественного контроля указывают на то, что он является разновидностью социального контроля, воздействующего на человеческое поведение с целью устранения его отклонений от общепринятых норм, а определение общественного контроля как одного из средств осуществления народом своего суверенитета говорит о нем как об одном из направлений народного контроля.

В заключение стоит сказать, что независимо от формы и принадлежности к тому или иному контролю, все без исключения институты контроля общества за деятельностью органов государственной власти выступают важным стимулом для развития государственной системы, одним из главных факторов ее преобразования, они способствуют созданию системы эффективного государственного управления, реализации механизмов соблюдения прав и законных интересов граждан, и, в конечном счете, построению «государства для человека».

• 12    Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управленияв СССР. М., 1981. С.133.