Общественный контроль как механизм эффективного управления органами внутренних дел

DOI:

На протяжении длительного времени проблема эффективности деятельности полиции не перестает быть актуальной. Социально-экономический кризис и глобальная политическая трансформация 1990-х гг. отразились на результатах работы органов внутренних дел. Противоправные действия, низкий уровень нравственной культуры сотрудников милиции привели к формированию недоверия граждан РФ органам внутренних дел. Кроме того, трансформация института (милиции в полицию) не дала требуемого результата по оптимизации ее деятельности, что привело к непоследовательности выбора эффективных форм управления органами внутренних дел.

Эффективное управление органами внутренних дел представляет собой совокупность действий, совершаемых ради достижения общественно значимых целей, выраженных в соблюдении основополагающих прав и свобод личности, обеспечении правопорядка и гарантии общественной безопасности, повышении уровня доверия граждан к сотрудникам полиции. Несомненно, Министерство Внутренних Дел Российской Федерации имеет в своем распоряжении набор необходимых средств управ- ления, особое место среди которых занимает контроль со стороны общества.

В ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» подчеркивается, что под общественным контролем подразумевается «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки, издаваемых ими актов и принимаемых решений» [Об основах общественного контроля… web]. Контроль со стороны общества нацелен на эффективность осуществляемой деятельности государственной власти на различных организационных и институциональных уровнях.

В результативности общественного контроля могут быть заинтересованы как государство, так и гражданское общество. Эта своеобразная форма «обратной связи» позволяет государственным органам своевременно реагировать на возникающие проблемы, включая их упреждение. Форма общественного контроля может быть прямой и опосредованной. Важнейшим условием, необходимым для эффективного функционирования общественного контроля, является соблюдение разумного баланса между этими формами. С одной стороны, вмешательство граждан в деятельность государственных органов не должно дублировать их полномочия, фактически превращая такую форму контроля в еще одну «ветвь власти», с другой – права граждан и общественных органов должны быть достаточными для выполнения контрольных функций. Общественный контроль является одним из важнейших признаков существования гражданского общества.

О необходимости гражданского наблюдения за властью писали античные философы. В Древней Греции общественный контроль являлся неотъемлемой составляющей «прямой демократии». В XVI–XVIII вв. поиски оптимального равновесия между обществом и властью оформились в вариативные теории общественного договора. Общество развивалось с государством, однако понятие «общество» не отождествляется с понятием «гражданское общество». Исторически гражданское общество и политическое долгое время, как отметил К.С. Гаджиев, рассматривались в своей корреляционной зависимости, а у древнегреческих мыслителей политическое охватывало все общество, поскольку «быть членом politike означало быть гражданином – членом государства» [Гаджиев 1991, 25]. С развитием концепции индивидуализма (Т. Гоббс, Дж. Локк, Ж.Ж. Руссо, Монтескье) возникла идея несовместимости свободы личности и государства, если оно расширяет свои права бесконтрольно со стороны общества. Данная идея становится впоследствии не просто актуальной, она позволяет аргументировать необходимость развития гражданского общества как сохраняющего свои свободы через развитую систему коммуникации и общественного контроля за различными уровнями власти.

Коммуникация гражданского общества связана с политической практикой. Полити- ческое воздействие со стороны гражданского общества на государственную власть, в том числе на полицию, подразумевает владение тактикой отстаивания своих прав и свобод. Политическая практика и участие в общественной коммуникации близки к понятию политического, которое рассматривается не только как убеждение, но и как нечто «большее, чем наука», порой слабо организованная совокупность заповедей и положений политической коммуникации сложнее «совокупности систематического знания» науки и больше искусства и ремесла [Moran, Rein, Goodin 2006, 5].

В настоящее время общественный контроль за деятельностью полиции и правоохранительных органов в Российской Федерации обретает выраженные организационно-правовые контуры. В Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (далее – Федеральный закон «О полиции») определен перечень правовых субъектов, уполномоченных государством осуществлять функции гражданского контроля. Статья 50 относит к их числу граждан Российской Федерации, «общественные объединения, Общественную палату Российской Федерации, общественные наблюдательные комиссии и их членов, общественные советы» [О полиции... web]. Существенным препятствием для реализации положений закона остается отсутствие регламентации механизма такого контроля.

Важнейшим элементом в системе гражданского мониторинга за полицией является Общественная палата Российской Федерации. В ст. 1 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» предусмотрены особенности взаимодействия граждан с общественными объединениями в целях защиты прав и свобод граждан [Об общественной палате... web]. Мониторинг за работой полиции и правоохранительных органов – важнейшая цель деятельности Общественной палаты. Компетенции данного органа в значительной мере направлены на указанное нами отсутствие законодательных механизмов практической реализации общественного контроля. Палата уполномочена организовывать гражданскую активность, формируя ее правовые и институционные основы, в том числе разъяснять и давать рекомендации по фактам нарушений законодательства Российской Федерации, реализовывать правовую экспертизу законопроектов, направлять запросы, принимать участие в деятельности общественных советов и т. д. Вместе с тем необходимо отметить, что возможности Общественной палаты ограничены, поскольку ее пленарные заседания проводятся два раза в год, а сам правовой субъект не наделен правом законодательной инициативы.

К механизмам реализации общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел относятся общественные советы при МВД России и его территориальных органах. Осуществляется деятельность исходя из Федерального закона «О полиции» и указов Президента Российской Федерации от 23 мая 2011 г. № 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах» [Об общественных советах... web] и от 28 июля 2011 г. № 1027 «Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации» [Об утверждении Положения... web].

Контроль со стороны общественных советов подразумевает наделение его членов широким кругом полномочий. Они имеют право посещения зданий и территорий, занимаемых органами внутренних дел, без получения особых разрешений, рассматривать обращения граждан, связанные с нарушением их прав и свобод со стороны сотрудников полиции, в установленном Министром внутренних дел Российской Федерации порядке принимать участие в работе совещаний, проводимых ОВД, осуществлять контроль соблюдения законодательства при проведении должностными лицами личного приема граждан и т. д. Общественные советы при органах внутренних дел вносят большой вклад в формирование позитивного имиджа полиции. Участие членов общественных советов в решении наиболее актуальных вопросов, связанных с деятельностью полиции, призвано привлечь внимание общественности к их решению, мотивировать граждан на оказание содействия правоохранительным органам.

Положение об общественных советах предполагает добровольное участие граждан в их деятельности. Однако за рамками регламента остается сама процедура их формирования, что не исключает возможность вхождения в них «приближенных» к ведомству лиц. Кроме того, отсутствие строго регламентированного порядка формирования общественных советов не позволяет гражданам свободно реализовывать свое право на участие в их работе. К сожалению, иногда силовые структуры не желают вмешательства в их работу общественности, делают так, чтобы работа общественных советов была сугубо формальной. Такого рода ситуация приводит к тому, что общественный контроль не становится тем действенным механизмом управления органами внутренних дел, повышающим эффективность их работы. Потребность граждан, выраженная в усилении действенности общественного контроля за социальным институтом, обеспечивающим общественный порядок и безопасность, в полной мере не удовлетворяется.

В соответствии с приказом МВД России от 15 августа 2011 г. № 939 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 2011 г. № 668» при каждом территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации был образован Общественный совет [О мерах по реализации... web]. Не стала исключением и Волгоградская область, при ГУ МВД которой с января 2020 г. осуществляет свою деятельность Общественный совет уже четвертого созыва. В его работе принимают участие члены совета, заслуженные деятели культуры, спорта, науки, представители некоммерческих организаций, защищающих права предпринимателей, представители традиционных конфессий, журналисты, руководители высших учебных заведений. В составе Общественного совета решением конкретных проблем занимаются постоянно действующие рабочие группы.

Используя свои полномочия, члены Общественного совета при ГУ МВД по Волгоградской области организуют выездные мониторинги отделов полиции, посещают особые приемники для содержания арестованных лиц, присутствуют на приемах граждан, проводимых должностными лицами органов внутренних дел, инспектируют реабилитационные цен- тры для наркозависимых лиц, принимают участие в подведении итогов работы волгоградских полицейских. Только за первые три месяца 2020 г. Общественный совет при Управлении МВД России по городу Волгограду провел заседание круглого стола, региональные сборы кадетов, семинар с активистами анти-наркотического молодежного движения, интерактивную лекцию и несколько плановых заседаний членов совета.

Однако, несмотря на активность Общественного совета, к сожалению, не все уверены в том, что общественные советы помогут улучшить работу полиции. Это обстоятельство обусловлено несколькими факторами. С одной стороны, это отсутствие желания самих руководителей территориальных органов внутренних дел выстраивать совместную работу с Общественными советами в активном конструктивном ключе. С другой стороны, это слабая самоорганизация граждан, выражающаяся как в низкой правовой грамотности и общественной активности, так и неразвитости самих механизмов такого гражданского участия. Далеко не все граждане знают о существовании такого механизма общественного контроля, как Общественный совет, и тем более о той роли, которую он играет в управлении органами внутренних дел. Об этом говорят результаты ежегодного мониторинга на тему «Изучение общественного мнения о деятельности полиции»1. Проведенный социологической группой Волгоградской академии МВД России опрос показал, что лишь 20,2 % граждан имеют представление о существовании общественных советов при органах внутренних дел, при этом 11,2 % граждан выразили сомнение в том, что создание общественных советов поможет улучшить работу МВД. Однако, отвечая на вопрос «Если Вы станете свидетелем действия сотрудников полиции, при которых, на Ваш взгляд, допускаются нарушения прав граждан, обратитесь ли Вы в связи с этим в Общественный совет при ОВД?», 26,4 % респондентов выбрали вариант ответа «да, определенно», 54,4 % – «скорее да, чем нет». В 2017 г. лишь 12 %, ответивших на вопрос о том, насколько может оптимизировать создание общественных советов работу МВД, выразили сомнение в эффективности новых органов обществен- ного контроля. Такие результаты наглядно свидетельствуют как о реальном отношении граждан к данному формату взаимодействия общества и правоохранительных органов, так и об ожиданиях положительных изменений в системе МВД, актуальном запросе на них со стороны общества [Демидов 2017, 25].

Результаты опроса показывают, что использование Общественного совета как механизма эффективного управления полицией, пока еще проблематично. Нерешенные вопросы, связанные с деятельностью общественных советов при ОВД, этому препятствуют. К ним относятся: недостаточно широкое освещение их работы в средствах массовой информации, отсутствие системности во взаимоотношениях между общественными советами, полицией и населением, неэффективная реализация рекомендаций и предложений по совершенствованию работы органов внутренних дел. Все это требует дальнейшего поиска путей по оптимизации деятельности общественных советов. В настоящее время решения общественных советов носят рекомендательный характер. Однако представляется несомненным, что, стремясь к собственному стабильному развитию, территориальные органы внутренних дел должны быть заинтересованы не только во внутреннем контроле, но и во внешнем, прежде всего, общественном контроле, который, усиливая влияние гражданского общества на принятие управленческих решений в органах внутренних дел, станет эффективным механизмом оптимизации деятельности полиции.

Значимым элементом системы общественного мониторинга за деятельностью полиции являются общественные наблюдательные комиссии (далее – ОНК) субъектов Российской Федерации. Их деятельность основывается на Федеральном законе от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» [Об общественном контроле... web].

Осуществление гражданского контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания – одна из задач ОНК субъекта Российской Федерации, указанная в законе. По результатам общественного контроля, ОНК уполномочены готовить правовые решения в форме заключений, предложений и обращений, предоставлять обществу и органам государственной власти достоверную информацию о фактах нарушения прав граждан для последующего их устранения. В настоящее время ОНК являются важнейшими правовыми субъектами, посредством которых гражданское общество осуществляет мониторинг соблюдения прав человека в местах принудительного содержания. Члены ОНК активно пользуются гарантированным российским законодательством правом беспрепятственного посещения мест принудительного содержания, осуществляя таким образом функции гражданского контроля за деятельностью пенитенциарной системы России. Информация о проводимых мероприятиях размещается на официальных сайтах общественной палаты субъекта Российской Федерации, а также официальных сайтах территориальных органов МВД, ФСИН и т. д.

Оценить результативность деятельности ОНК как механизма управления органами внутренних дел очень сложно. Для этого необходимо разработать систему индикаторов оценки качества работы как ОНК, так и общественных советов. И.В. Ковалёва, например, проанализировавшая нормативно-правовую базу, регламентирующую деятельность ОНК и первые результаты их работы, отмечает несовершенство существующей законодательной базы, а также недостаток финансирования ОНК, препятствующие членам комиссий выполнять возложенные на них обществом важнейшие задачи в области защиты прав граждан [Ковалева 2019, 123].

Как следует из приводимых выше нормативных документов, у правовых субъектов общественного контроля отсутствуют властные полномочия. Гражданский контроль осуществляется в основном опосредованно, через органы государственной власти, либо в форме апелляции к общественному мнению. В первом случае они используют правовые механизмы, во втором исследуют требования, предъявляемые обществом к государственным институтам, оценивают эффективность их деятельности. Общественное сознание преломляется через общественное мнение, кото- рое аккумулируется на основных смысложизненных задачах своего развития. К основным функциям общественного мнения относятся контрольная, консультативная и направляющая. Самой широкой по своему значению является контрольная функция общественного мнения, а ее выражение (экспрессивность) всегда позиционно и ценностно детерминировано, невзирая на условия, в которых оно формируется и реализовывается. Это позволяет общественному мнению оценивать и контролировать институты государственной власти. С целью оптимизации своей деятельности, контроля ее эффективности и правового мониторинга, органы государственной власти на регулярной основе обязаны изучать общественное мнение.

Мониторинг общественного мнения является неотъемлемым механизмом эффективного управления органами внутренних дел. Его необходимость была осознана уже давно. Наблюдение за общественным мнением позволяет получить социологическую информацию, которая способствует не только правомерной оценке эффективности деятельности полиции на различных институционных уровнях, но и анализу уровня защищенности граждан [Бормотова, Черкасов 2018, 4].

В новейшей истории России использование общественного мнения в ОВД как способа оценки деятельности на тот момент еще милиции началось в 1992 г., когда был издан приказ МВД России № 295 «Об организации изучения общественного мнения о деятельности органов внутренних дел». Необходимость изучения общественного мнения была подтверждена и закреплена в принятом в 2011 г. Федеральном законе «О полиции». Именно общественное мнение, согласно положениям указанного нормативно-го-правового акта, выделено как основной критерий для оценки деятельности полиции. В той же форме данное положение нашло отражение и в последующих приказах МВД. В настоящее время региональное руководство МВД на постоянной основе получает социологическую информацию об отношении населения к деятельности полиции. Однако получение данной информации чаще всего сводится к ее использованию в целях написания ежеквартальных отчетов, предус- мотренных ведомственными приказами [Вопросы... web], и не решает проблем по оптимизации деятельности полиции. Только конкретные управленческие решения, принимаемые руководителями территориальных органов на основе социологических данных, способны дать результат. Вышедший 1 декабря 2016 г. приказ МВД России № 777 «Об организации постоянного мониторинга общественного мнения о деятельности полиции» [Об организации постоянного мониторинга... web] предписывает руководителям территориальных органов внутренних дел ежегодно организовывать изучение общественного мнения и использовать полученные результаты при подготовке отчетов для местных законодательных органов власти и населения. Результаты анализа общественного мнения о деятельности органов внутренних дел позволяют использовать их в управленческой деятельности, что, в свою очередь, влияет на компетенции, прогнозирование и реализацию организационных стратегических направлений деятельности полиции [Бормотова, Черкасов 2018, 4]. Данный аспект позволяет говорить о взаимной выгоде и целесообразности формирования (со стороны гражданского общества) и анализа (со стороны правоохранительных органов) общественного мнения как института современного демократического общества, нацеленного на эффективность и правопорядок в Российской Федерации.

В целях оптимизации деятельности Общественных советов при ОВД представляется перспективным предложение О.И. Копытиной о выработке системы оценки эффективности работы советов с обязательным нормативным закреплением ее на законодательном уровне [Копытина 2019, 110].

По мнению В.И. Майорова, современные коммуникативные технологии открывают широкие возможности для общественного контроля за деятельностью МВД, позволяя избежать излишней бюрократизации [Майоров 2016, 71].

А.В. Сухинин акцентирует внимание на важности общественной критики деятельности МВД как одном из критериев оценки работы правоохранительных органов. При этом достаточно объективным показателем эффек- тивности этой работы являются жалобы граждан [Сухинин 2014, 128].

На основании всего вышеизложенного необходимо констатировать, что с формальной точки зрения пункты Федерального закона «О полиции» о необходимости осуществления общественного контроля за деятельностью полиции выполняются. Главное, чтобы вся проводимая работа не была лишь формальностью. Без вовлечения общества в управление органами внутренних дел, главной задачей которых является обеспечение общественного порядка и безопасности, а также снижение уровня преступности в местах проживания граждан, полиция зачастую не может эффективно решать возникающие проблемы, оперативно и адекватно реагировать на новые вызовы со стороны криминальных кругов. Преодолевая проблемы низкой правовой грамотности и социальной активности, необходимо предложить механизмы общественного контроля, ориентированные на партнерскую модель взаимоотношений полиции с обществом, на повышение уровня вовлеченности граждан в осуществление контроля над ОВД. К таким механизмам следует отнести:

– постоянный мониторинг общественного мнения, ориентированный не только на предусмотренные нормативными требованиями показатели оценки деятельности полиции, но и на ряд других показателей, позволяющих выявлять факты нарушений норм профессиональной этики, служебной дисциплины сотрудников и др.;

– принятие на основе полученных результатов мониторингов конкретных управленческих решений на местах с целью оптимизации деятельности территориальных органов;

– предусматривание ответственности руководителей территориальных органов за бездействие, игнорирование информации, полученной по результатам социологических исследований;

– активизацию работы подразделений по связям с общественностью по укреплению доверия полицейским, ориентированную на возвращение престижа профессии сотрудника ОВД в сознании граждан;

– разработку системы индикаторов оценки деятельности общественных советов и ОНК, осуществляющих общественный конт- роль за деятельностью полиции с целью активизации и повышения эффективности их деятельности.

Многочисленные исследования показывают, что эффективность контроля со стороны общества формируется при наличии у граждан действенных механизмов объективного мониторинга и реагирования на возможные дисфункции деятельности правоохранительных органов. В современной России уже давно наметилось движение в указанных направлениях. Использование своевременных механизмов осуществления общественного контроля позволит принимать эффективные управленческие решения, ориентированные на достижение целей реформирования ОВД и на оптимизацию служебной деятельности органов полиции в целом.