Общественный контроль на современном этапе: проблемы правового развития

С овременный период развития общественного контроля связан со становлением молодого Российского государства и признанием прав и свобод российских граждан.

Одним из первых законов, давших толчок к возрождению общественного контроля в России, стал Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации», где впервые было закреплено право граждан на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц.

Вместе с тем основным законом, заложившим функциональные основы для последующего развития общественного контроля в России, по праву является Конституция РФ 1993 г. Так, концептуальная возможность осуществления общественного контроля над государственными органами нашла свое закрепление в ст. 1–3 Конституции РФ:

– Российская Федерация – Россия есть демократическое государство с республиканской формой правления;

– человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства;

– носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В ст. 13 Конституции РФ закладывается идеологическая база для реализации общественного контроля:

– в Российской Федерации признается идеологическое многообразие;

– никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной;

– в Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность.

Кроме того, Конституция РФ закрепила ряд прав граждан, лежащих в основе общественного контроля: право граждан Российской Федерации на управление делами государства (ст. 32 Конституции РФ), право граждан на свободу мысли и слова (ст. 29 Конституции РФ), право граждан на объединение (ст. 30 Конституции РФ), право граждан собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования (ст. 31 Конституции РФ), право граждан обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ).

Знаковой вехой становления общественного контроля в России стало принятие Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» [1], который стал базовым актом для развития институтов гражданского общества в нашей стране и наделения ряда из них контрольными полномочиями. Так, интересно отметить последовательное принятие таких нормативных правовых актов, как Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [2], Федеральный закон от 12.01.1996 № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» [3], Федеральный закон от 15.04.1998 № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» [4].

Настоящим прорывом в истории становления общественного контроля представляется принятие Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» [5], закрепившего широкий комплекс прав граждан и общественных организаций (объединений) в области экологической экспертизы, одной из основных форм общественного контроля. Ценность и прогрессивность данного закона обусловлены тем, что практически в условиях полного отсутствия правовых норм, закрепляющих основы общественного контроля, в данном законе нашли свое отражение специальные механизмы осуществления общественного контроля, по сути получившие полноценное правовое закрепление лишь в 2014 г. с принятием Федерального закона «Об основах общественного контроля в РФ».

Дальнейшее развитиеобщественного контроля в России проходило непросто. Так, в 1996 г. депутаты Государственной Думы РФ внесли проект Федерального закона № 96700363 «Об общественном контроле за проведением выборов и об открытости и гласности подведения итогов голосования». Данный законопро- ект был принят в трех чтениях, однако был отклонен Советом Федерации. Принятие данного закона могло бы значительно расширить права институтов гражданского общества наблюдать за избирательными процессами, которые и по сегодняшний день находятся практически вне контроля общественности.

Важным шагом в развитии общественного контроля над судебной властью стало принятие Федерального закона от 14.03.2002 № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» [6], в соответствии с которым в состав Высшей квалификационной коллегии судей и квалификационных коллегий судей субъектов РФ вошли представители общественности.

Развитие системы общественного контроля неразрывно связано с формами непосредственной демократии, которые получили свое закрепление в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7] (местный референдум, муниципальные выборы, отзыв депутата, сход граждан, правотворческая инициатива, собрание граждан, конференция граждан (собрание делегатов), опрос граждан и другие формы).

Значительное влияние на дальнейшее развитие общественного контроля оказало принятие Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» [8], закрепившего правовой статус одного из основных субъектов общественного контроля – Общественной палаты РФ, роль и значение которой трудно переоценить.

Образование Общественной палаты РФ заложило предпосылки создания новых субъектов общественного контроля – общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. Такие предпосылки в полной мере нашли свою реализацию с принятием Постановления Правительства РФ от 2 августа 2005 г. № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации» [9]. Интересно отметить, что общественные советы за свою историю прошли путь от декоративных консультативных органов до полноценных субъектов общественного контроля.

Определенный вектор развития общественного контроля был задан принятием Концепции ад- министративной реформы в РФ в 2006–2008 гг., утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р. В частности, в соответствии с концепцией планировалась реализация следующих направлений:

– введение механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц;

– внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных нормативных правовых актов;

– внедрение стандартов государственных услуг;

– повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти.

В целях реализации данной концепции был принят ряд нормативных правовых актов, среди которых можно назвать Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации» [10], Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [11], Федеральный закон от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» [12], Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [13], Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [14].

Интересно отметить, что, несмотря на некоторые успехи в принятии специальных законов, разрозненно закрепляющих те или иные правовые аспекты общественного контроля, процесс правового закрепления основ общественного контроля все еще сталкивался с определенными трудностями. Так, в 2007 г. группа депутатов, в том числе Виктор Алкснис и Сергей Бабурин, внесла в Государственную Думу РФ проект закона № 478630-4 с наименованием, аналогичным советскому закону 1979 г. «О народном контроле». Согласно проекту предусматривалось создание государственного органа – Комитета народного контроля РФ, также аналогичного одноименному советскому органу. Однако проект был возвращен авторам для доработки, в частности для получения заключения Правительства РФ.Депутаты, к сожалению, не стали устранять указанные им недостатки, и законопроект так и не поступил на рассмотрение Государственной Думы РФ.

Также непросто складывается судьба законопроекта № 3138-6 «Об общественном контроле за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», который, несмотря на то что был внесен Президентом РФ и принят 15 февраля 2012 г. Государственной Думой РФ в первом чтении, уже четыре года остается без рассмотрения. Ряд общественных инициатив, в том числе по разработке и принятию Федерального закона «Об общественной экспертизе», несмотря на широкую общественную поддержку, также до сих пор не получили законодательного закрепления.

Значительное влияние на развитие общественного контроля оказало принятие Федерального закона от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» [15], работа над которым велась в течение практически восьми лет и который, по сути, явился одним из первых специальных законов в сфере общественного контроля. Благодаря данному закону была создана целая система общественного контроля в пенитенциарной сфере, закреплен правовой статус субъектов общественного контроля в лице общественных наблюдательных комиссий.

Цели по развитию общественного контроля были зафиксированы в Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 гг., утвержденных Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460, и Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 гг., утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р.

Особенности реализации общественного контроля нашли свое отражение в Федеральном законе от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» [16] и Указе Президента РФ от 23.05.2011 № 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах» [17], позволившие вовлечь представителей общественности в осуществление общественного контроля за деятельностью полиции непосредственно с низового уровня.

Знаковым этапом в развитии общественного контроля за законотворческим процессом стал Указ Президента РФ от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов», который, по сути, закрепил новую форму общественного контроля. В дальнейшем данная инициатива нашла свое развитие с принятием Указа Президента РФ от 4 марта

2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» [18].

На сегодняшний день наиболее значимым представляется принятие Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [19].

Важно отметить, что принятие данного закона обусловлено уже давно назревшей необходимостью законодательного закрепления основ общественного контроля, а также достаточно бурным развитием регионального законодательства. Так, интересно отметить региональные законы об общественных палатах субъектов РФ, которые наделялись самостоятельными полномочиями в сфере общественного контроля. Более того, принятие Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» было предопределено принятием специальных региональных законов, а именно Закона Пермского края от 21.12.2011 № 888-ПК «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае» [20] и Закона Республики Саха (Якутия) от 30.04.2014 1305-З № 167-V «Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия)» [21].

Ценность Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» заключается в том, что он открыл большие перспективы для дальнейшего развития общественного контроля. Так, Федеральный закон заложил фундамент для построения регионального и специального законодательства об общественном контроле, приведения в соответствие с указанным законом десятков нормативных правовых актов и для развития муниципального правотворчества в этой сфере.

Вместе с тем Федеральный закон «Об основах общественного контроля в РФ», к сожалению, реально не охватил всей системы общественного контроля и не учел всего накопленного опыта.

Во-первых, указанный федеральный закон необоснованно ограничил перечень субъектов общественного контроля.

Так, законодатель не закрепил в качестве субъектов общественного контроля граждан РФ и общественные организации, которые на протяжении всей российской и мировой истории развития общественного и гражданского контроля де-факто и де-юре составляют основу контроля, осуществляемого обществом за деятельностью публичной власти. Анализ законодательства показывает, что именно активные граждане и общественные организации являются ключевыми субъектами общественного контроля вне зависимости от их закрепления в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в РФ». Так, ч. 1 ст. 32 Конституции РФ предусматривает, что граждане РФ принимают участие в управлении делами государства непосредственно либо через органы государственной власти. Контроль является важнейшей составляющей процесса управления. Исходя из этого, можно сделать вывод, что, управляя делами государства посредством реализации форм непосредственной демократии (выборы, референдум, отзыв выборных лиц, правотворческая инициатива и др.), граждане реализуют в том числе и контрольную функцию.

Кроме того, законодатель не включил в перечень субъектов общественного контроля такие важнейшие институты гражданского общества, как СМИ, адвокатуру и уполномоченных по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов. Так, журналистские расследования, с учетом количества СМИ, их влияния на государственные органы и органы местного самоуправления и предоставленной им правовой защите (журналистская тайна), на сегодняшний день являются гораздо эффективнее и популярнее общественной проверки. Адвокатский запрос сегодня только получает свое фактическое и юридическое признание, однако со временем он вполне может стать эффективной формой общественного контроля. В свою очередь уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов, обладая правом инициирования отдельных форм общественного контроля, активно способствуют восстановлению нарушенных прав, совершенствованию российского законодательства о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами.

Во-вторых, Федеральный закон «Об основах общественного контроля в РФ» необоснованно ограничил перечень объектов общественного контроля.

Так, из числа объектов общественного контроля исключена президентская власть. Указы Президента РФ не подлежат общественному обсуждению и общественной экспертизе, хотя федеральные законы, обладая большей юридической силой, таковые процедуры проходят.

Также, по смыслу Федерального закона «Об основах общественного контроля в РФ», из системы общественного контроля выпали такие объекты общественного контроля, как Следственный комитет РФ и Генеральная прокуратура РФ, что представляется не вполне оправданным илогичным, ведь в МВД РФ,ФСБ

РФ и даже МО РФ созданы и действуют общественные советы. Более того, из сферы общественного контроля исключены Центральный банк РФ и Счетная палата РФ – ключевые органы финансовой, контрольной и бюджетной сферы нашего государства, которые сами наделены контрольно-надзорными полномочиями и, соответственно, сами должны быть открыты и подотчетны обществу.

В-третьих, из действия Федерального закона «Об основах общественного контроля в РФ» исклю- чены такие ключевые сферы деятельности, как судебная, правоохранительная, оборонная, банковская, избирательная.

Тем не менее на сегодняшний день можно констатировать начало процесса становления основ общественного контроля. Успех дальнейшего развития общественного контроля и совершенствования правовой базы будет зависеть как от заинтересованности органов государственной власти, так и от активности институтов гражданского общества.