Обзор изменений нормативных требований к установлению зон охраны объектов культурного наследия

Аспекты регулирования территорий в границах зон охраны объекта культурного наследия или объединенной зоны охраны объектов культурного наследия являются актуальными для рассмотрения и обсуждения, поскольку отчасти обуславливают развитие городов и формирование комфортной среды исторических центров городов и поселений, архитектурно-градостроительных и природных комплексов, при этом в регионах РФ и на федеральном уровне отсутствует единый подход по данному вопросу.

Законом1 закреплены следующие установления в отношении зон охраны, которые являются основополагающими правилами.

В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия, включающие в себя три вида.

Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия, и случаев, установленных Земельным кодексом РФ.

Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности -территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Зона охраняемого природного ландшафта - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.

При этом, не зависимо от установленного режима допускаются следующие исключения: деятельность на основании разрешения на строительство, а также завершение начатых работ, если не требуется выдача разрешения на строительство; реконструкция, капитальный ремонт объектов без изменения их параметров; использование объектов в соответствии с их видом разрешенного использования и (или) их назначением.

В отношении памятников и ансамблей (за исключением некоторых типов объектов) действуют защитные зоны - территории, в границах которых в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия и композиционновидовых связей (панорам) запрещаются строительство объектов капитального строительства и их реконструкция, связанная с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади), за исключением строительства и реконструкции линейных объектов.

Положением о зонах охраны 2 конкретизируются нормы Закона и устанавливается порядок их применения. В рамках настоящей работы проанализированы основные изменения Положения о зонах охраны, вступившие в силу с 1 марта 2025 г., которые влияют на осуществление государственной охраны объектов культурного наследия.

Основания разработки объединенной зоны охраны

Пожалуй, если не самым важным, но одним из самых важных изменений, является законодательное закрепления случаев, при которых разработка объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (ОКН) обязательна.

объединенная зона охраны нескольких ОКН	• наличие композиционных и (или) видовых связей между ОКН
отдельные зоны охраны для одного ОКН	•    территориально удаленное расположение ОКН •    ОКН не имеют между собой композиционных и (или) видовых связей

Рисунок 1. Основания разработки объединенных зон охраны ОКН и отдельных зон охраны ОКН с 01.03.20253

Законом допускается установление объединенных зон охраны в целях одновременного обеспечения сохранности нескольких объектов культурного наследия в их исторической среде. Учитывая, что данная норма не императивна, то в целях ухода от согласования решений об установлении объединенных зон охраны с Минкультуры России в регионах утверждались отдельные зоны охраны на один объект культурного наследия.

Рисунки 2-4. Схемы границ зон охраны: 1) ОКН РЗ «Особняк Рейценштейн», кон. XIX в.⁴; 2) ОКН МЗ «Дом жилой», 1870-е гг.⁵; 3) ОКН МЗ «Дом жилой», 1880-е гг.⁶ ( один и тот же квартал обозначен красным контуром )

Зоны охраны ОКН РЗ 1     «Особняк Рейценштейн»	Зоны охраны ОКН МЗ «Дом жилой», 1870-е гг.	Зоны охраны ОКН МЗ «Дом жилой», 1880-е гг.
…строительство встроенно-пристроенной части здания максимальной высотой: до наивысшей точки венчающего карниза – 8 м; до максимально выступающих строительных конструкций фасада – 9 м; строительство основного объема здания максимальной высотой застройки 18 м до верхней отметки выступающих строительных конструкций…	…строительство новых объектов капитального строительства, реконструкция существующих объектов капитального строительства в соответствии с параметрами разрешенного строительства: высота застройки до венчающего карниза – 9 м, до конька скатной кровли – 12м…	…строительство встроенно-пристроенной части здания максимальной высоты 8 м до наивысшей точки венчающего карниза и 9 м до максимально выступающих строительных конструкций фасада; строительство основного объема здания максимальной высотой застройки 18 м до верхней отметки выступающих строительных конструкций…

Рисунок 5. Режимы использования земель и земельных участкови требования к градостроительным регламентам в границах зон охраны7

В приведенном примере, три рядом расположенных по линии застройки улицы соседние объекты культурного наследия, в отношении которых зоны охраны утверждены в июле и августе одного года тремя разными нормативными актами субъекта РФ. На одну и туже внутриквартальную территорию здесь распространяется режим использования земель от трех разных объектов культурного наследия. При этом сами режимы использования земель и земельных участков и требования к градостроительным регламентам различны. Какой из них считать более строгим для выдачи разрешений на строительство для новых объектов: «8м, 9м, 18 м» или «9 м и 12 м» однозначно определить не представляется возможным.

Такой подход к установлению зон охраны представляется менее правильным с точки зрения государственной охраны объектов культурного наследия:

Во-первых, это порождает правовую неопределённость и неоднозначность толкования и применения нормативных требований в силу нагромождения правовых конструкций, отягощаемый поиском нормативных актов, регулирующих деятельность на одной и той же территории, и, главное, определением, какие именно требования будут действовать при наложении нескольких режимов на одну территорию.

Во-вторых, здесь очевидна обоснованность установления объединенных зон охраны, так как имеются композиционные и видовые связи между объектами культурного наследия: у нескольких объектов культурного наследия совпадают территории охранных зон, из чего следует, что это единая охранная зона для этих объектов, а также пересекаются территории зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности, из чего следует подобный вывод. Установление отдельных зон охраны вместо объединенных зон охраны ведет к нарушениям требования обеспечения сохранности объектов культурного наследия, так как при отдельных зонах охраны проводится анализ одного объекта культурного наследия, и ограничения деятельности на сопряженной территории устанавливаются только в отношении этого объекта культурного наследия, что в свою очередь не будет обеспечивать сохранность и историческое визуальное восприятия объекта расположенного в непосредственной близости, например, в силу сложного характера рельефа.

Такая ситуация встречается в настоящее время во многих регионах России. Исключением являются те регионы, в которых в 1980-2000-х гг. были установлены объединенные зоны охраны. В основном они действуют до настоящего времени, от части в изменённом виде, пройдя ряд корректировок в силу изменения градостроительной ситуации и включения в реестр новых памятников или ансамблей. Однако известны случаи отмены объединенных зон охраны в целях установления отдельных зон охраны.

Рисунки 6-7. Схемы границ зон охраны (слева направо): памятников истории и культуры г. Кисловодска (фрагмент)8; ОКН РЗ «Здание санатория им. Кирова», 1936 г.9

Новой редакцией Положения устранены вышеобозначенные проблемы, которые обсуждались на протяжении многих лет, и привели к серьезным утратам подлинности историко-градостроительной среды в исторических центрах во многих городах России. С 1 марта 2025 г., не только закреплены случаи обязательности объединенной зоны охраны, но и закреплен запрет на установление в отношении одной территории зон охраны, объединенных зон охраны разных объектов культурного наследия (за исключением случаев разной подведомственности объектов культурного наследия).

Полномочия по утверждению зон охраны

Кроме того, зоны охраны, объединенные зоны охраны объектов культурного наследия регионального или местного (муниципального) значения устанавливаются уполномоченным органом субъекта РФ без согласования с Минкультуры России. Согласованию с Минкультуры России подлежат только проекты зон охраны объектов культурного наследия федерального значения и проекты объединенных зон охраны объектов культурного наследия, в случае наличия в границах объединенной зоны охраны объекта культурного наследия федерального значения. Данное нововведение также повлияет на увеличение количества именно объединенных зон охраны.

Границы территорий ОКН / границы зон охраны ОКН

Зоны охраны, объединенные зоны охраны устанавливаются в отношении объектов культурного наследия, для которых утверждены границы территории, и эти границы территорий памятников и ансамблей не включаются в границы зон охраны, то есть являются их внутренними контурами. Тоже самое правило касается и выявленных объектов культурного наследия. Ранее данные установления не были прямо установлены, и вытекали из общих норм права.

При уменьшении границ территорий объектов культурного наследия на исключаемую территорию распространяется режим защитной зоны, а при увеличении - режим территории объекта культурного наследия.

режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах зон охраны объекта культурного наследия регионального значения «Здание санатория им. Кирова», 1936 год, расположенного по адресу: Ставропольский край, г. Кисловодск, просп. Ленина, д. 23 (литер «А»)». [Электронный ресурс]. URL:

Согласно Закону, на территории памятника или ансамбля запрещаются строительство новых и увеличение объемно-пространственных характеристик существующих объектов капитального строительства. На территории допускаются только работы по сохранению объекта культурного наследия, историко-градостроительной или природной среды и работы по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах. Таким образом, Законом строго установлены требования к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия.

В границах территорий зон охраны, объединенной зоны охраны, достопримечательных мест Законом предусмотрено установление особых требований к осуществлению деятельности, которые устанавливаются отдельно для каждой территории на основании научно-проектной документации и заключения государственной историко-культурной экспертизы.

Соответственно, установление какого-либо другого режима или требования в рамках участка зоны охраны или регламентного участка достопримечательного места для территорий объектов культурного наследия нарушит Закон. Поэтому логично и очевидно, что недопустимо пересечение границ территорий памятников или ансамблей участками зон охраны или регламентными участками достопримечательного места.

Однако, на практике, ввиду отсутствия императивной нормы, применяются различные варианты толкования.

Рисунок 8. Схема границ зон охраны ОКН РЗ «Здание коммерческого собрания, 1864 г., надстройка 1909 г. арх. М.Г.Зацепин»10

¹⁰ Постановление Правительства Саратовской области от 29.04.2019 №308-П «Об утверждении зон охраны объекта культурного наследия регионального значения «Здание коммерческого

В приведенном примере, участок 2 зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности включает часть квартала в границах улиц …, практически совпадает с границами объекта культурного наследия федерального значения «Здание гимназии, где в 1851–1853 гг. преподавал писатель-революционер Чернышевский Николай Гаврилович. Здесь в 1858–1863 гг. учился физик-электротехник Яблочков Павел Николаевич». При этом режимом использования земель и требованиями к градостроительным регламентам этого участка разрешается строительство новых строительство новых объектов капитального строительства в соответствии с параметрами разрешенного строительства: высота до карниза – не более 10 м.

В данном случае, казалось бы, очевидно, что неправомерно нормативным актом субъекта РФ устанавливать допустимость нового строительства высотой до 10,0 м в границах территории объекта культурного наследия федерального значения, но, учитывая, что прямого запрета ранее не было, такие случаи трактовались правомерно. Да, в таком случае, действует на весь участок зоны охраны режим территории памятника, но только до момента его уменьшения.

С 1 марта 2025 г., не только прямо установлено, что зоны охраны не включают территории объектов культурного наследия и выявленных объектов культурного наследия, но закреплено, что не допускается пересечение границами зоны охраны контуров зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства (за исключением линейных объектов).

Основания сокращения границ зон охраны

С 1 марта 2025 года в случае установления или изменения зоны охраны, объединенной зоны охраны в условиях стесненной городской застройки при полной утрате исторической среды объекта культурного наследия, а также при отсутствии его композиционных связей с окружающей застройкой и влияния объекта культурного наследия на формирование исторических панорам границей зоны охраны, объединенной зоны охраны является замкнутый контур, который образуется линиями, соединяющими контуры ближайших к объекту культурного наследия зданий, сооружений, и обеспечивает визуальное собрания, 1864 г., надстройка 1909 г., арх. М.Г. Зацепин», расположенного по адресу: г. Саратов, ул. Соборная, 18  / пр-д Котовского, 5». [Электронный ресурс]. URL:   https://g-

восприятие объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде.

Такое проектное решение могло быть принято и принималось и ранее, в рамках прежней редакции Положения, в случае полной утраты историкоградостроительной среды и окружающей современной дисгармоничной застройкой по отношению к объекту культурного наследия. К сожалению, такие случаи имеют место быть, и какого-то более обоснованного решения в подобной ситуации не представляется.

Рисунок 9. Панорама месторасположения объекта культурного наследия регионального значения «Городское начальное училище в Николаевской слободе», 1913–1915 гг. ЯндексКарты

Рисунок 10. Панорама месторасположения объекта культурного наследия федерального значения «Дом жилой», 1-я пол. ХVIII в. ЯндексКарты

Объекты культурного наследия, для которых устанавливаются зоныохраны

Новым Положением предусматривается перечень объектов культурного наследия, зоны охраны, объединенные зоны охраны для которых не устанавливаются. Ранее исключений в типах объектов для установления зон охраны не существовало.

полностью скрытые в земле и (или) под водой, в том числе объекты археологического наследия

мемориальные квартиры, а также отдельные помещения в зданиях и сооружениях

произведения монументального искусства в случае, если для их создания не требуется разрешение на строительство

достопримечательные места

некрополи, захоронения, расположенные в границах некрополей

памятники и ансамбли, расположенные в границах достопримечательных мест

Рисунок 11. Объекты культурного наследия, для которых с 01.03.2025 не устанавливаются зоны охраны11

Все эти исключения практически полностью согласовываются с исключениями действия защитных зон (за исключением мемориальных квартир). Согласно Закону, защитные зоны не устанавливаются для достопримечательных мест, объектов археологического наследия, некрополей, захоронений, расположенных в границах некрополей, произведений монументального искусства, а также памятников и ансамблей, расположенных в границах достопримечательного места, в которых органом охраны памятников установлены требования и ограничения.

В самой непосредственной близости от названных объектов с даты их взятия под государственную охрану возможно вести абсолютно любую деятельность без ограничений зон охраны, но на основании раздела об обеспечении сохранности, который проходит государственную историкокультурную экспертизу и согласование органа охраны памятников. Эксперты и органы охраны памятников рассматривают допустимость мероприятий на предмет соответствия требованиям государственной охраны объектов

ВЕСТНИК НАЦИОНАЛЬНОГО ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОГО ИНСТИТУТА КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ

ВЫПУСК № 1(5). МАРТ 2025 г.

культурного наследия и законодательства РФ. Таким образом, установление зон охраны спустя, порой, 30 лет после постановки на государственную охрану объектов зачастую не влияет на состояние сохранности объектов.

Вопрос необходимости зон охраны для исключенных типов объектов достаточно дискуссионный.

Рассмотрим на примере двух достопримечательных мест – объектов культурного наследия федерального значения: «Мамаев курган» – место ожесточенных боев в 1942-1943 гг.» в Волгоградской области (слева) и «Религиозно-историческое место «Соловецкий архипелаг» в Архангельской области (справа).

Рисунки 12-13. Планы расположений границ территорий достопримечательных мест12

При сравнении двух территорий совершенно очевидно, что зоны охраны для Соловецкого архипелага абсолютно излишни, так как территория окружена акваторией, а для Мамаева кургана – крайне необходимы, так как окружена плотной городской застройкой. Подобные примеры возможно привести, пожалуй, по каждому типу объектов, за исключением, мемориальных квартир. Учитывая особую уникальность каждого объекта культурного наследия, в данных обстоятельствах, необходимо пересмотреть подходы к определению границ территорий объектов культурного наследия.

Задание на разработку зон охраны

Разработка проектов зон охраны и объединенных зон охраны осуществляется на основании решений о разработке указанных проектов Минкультуры России или уполномоченного органа субъекта РФ в зависимости от подведомственности объекта культурного наследия. Решение необходимо для разработки каждого проекта зон охраны и объединенной зоны охраны.

Ограничен круг лиц, имеющих право подавать заявления о выдаче решений о разработке проектов зон охраны, объединенных зон охраны, в том числе в целях изменения установленных зон охраны, а также о принятии решений о прекращении существования зон охраны:

• •    собственники или пользователи объектов культурного наследия, правообладатели зданий, строений, сооружений, земельных участков, иного недвижимого имущества, которые расположены в границах зон охраны объектов культурного наследия, защитных зон объекта культурного наследия;

• •    общественные объединения, осуществляющие деятельность в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;

• •    физические и юридические лица, с которыми заключен договор о комплексном развитии территории, либо юридические лица, обеспечивающие реализацию решения о комплексном развитии территории.

Ранее решение принималось только в случае разработки объединенной зоны охраны или ее корректировки, и обратиться за решением могло любое лицо.

Круг лиц, имеющих право представлять проекты в орган охраны памятников также ограничен: это или лица, получившие решения о разработке проектов зон охраны, объединенных зон охраны, или лица, разработавшие проекты за счет средств бюджета бюджетной системы РФ.

Новые процедуры позволят избежать одновременного выполнения разных проектов в отношении одних и тех же памятников, а также направлены на упорядочение круга лиц, участвующих в мероприятиях государственной охраны объектов культурного наследия.

Основания для изменения зон охраны

При отнесении объекта, расположенного в границах объединенной зоны охраны, к объектам культурного наследия, выявленным объектам культурного наследия утвержденные границы объединенной зоны охраны, ограничения использования земельных участков, водных объектов и их частей и требования к градостроительным регламентам в границах объединенной зоны охраны могут быть изменены.

Изменение зон охраны, объединенных зон охраны, их границ, состава, ограничений использования земельных участков, водных объектов и их частей и требований к градостроительным регламентам в границах зон охраны, объединенных зон охраны, части объединенной зоны охраны осуществляется путем разработки и утверждения нового проекта зон охраны (за исключением случаев исправления технической ошибки) по определенным основаниям, в случаях:

• 1)    отнесения объекта, расположенного в границах зоны охраны, объединенной зоны охраны, к объектам культурного наследия;

• 2)    отнесения объекта, расположенного в границах зоны охраны, объединенной зоны охраны, к выявленным объектам культурного наследия;

• 3)    изменения (утверждения) предмета охраны объекта культурного наследия в части облика и объемно-планировочных решений объекта культурного наследия;

• 4)    изменения (утверждения) границ территории объекта культурного наследия;

• 5)    изменения (утверждения) границ территории выявленного объекта культурного наследия;

• 6)    исключения объекта культурного наследия, расположенного в границах объединенной зоны охраны, из единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

• 7)    перемещения объекта культурного наследия, расположенного в границах объединенной зоны охраны, подтвержденного актом приемки выполненных работ по сохранению объекта культурного наследия;

• 8)    исключения выявленного объекта культурного наследия, расположенного в границах объединенной зоны охраны, из перечня выявленных объектов культурного наследия.

Ранее основание требовалось только для изменения (корректировки) объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, но основание было только одно – включение в реестр нового объекта культурного наследия.

Возможность корректировки зон охраны, путем изменения ее части или разработки нового проекта целиком – это исключительный случай.

Как отмечалось ранее, Положение о зонах охраны понуждает разработчиков к созданию на территории объединенных зон охраны излишне «громоздких» проектов, что влет существенное затягивание сроков выполнения проектов, а также создает сложности при реализации принятых охранных мер. Как следствие, разработанный проект сразу после его утверждения решением регионального органа охраны объектов культурного наследия нуждается в изменении и актуализации исходя из создавшейся со временем ситуации. Разработка проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия должна осуществляться в отношении объектов культурного наследия по времени создания и стилистически неразрывно связанных друг с другом, когда отдельный самостоятельный проект может препятствовать решению задач по сохранению внешнего облика района исторической застройки. Выходом из сложившейся ситуации может быть разработка и принятие нормативов процесса создания проектов зон охраны, которые будут отражены в принятом Министерством культуры РФ ведомственном нормативном акте [Андреева, Халиков 2023].

В целях создания реальных условий охраны качественных характеристик и физических параметров объектов культурного наследия необходимо учитывать их особенности с точки зрения встроенности в пространственную систему распределения материальных объектов окружающей среды, места, которое они занимают в данной системе, и роли, которую они в ней играют, а также с точки зрения состава необходимых мероприятий и способов обеспечения их сохранности [Митягин, Шевченко, Семенцов 2023]. То есть проектные решения в рамках определения зон охраны объектов историкокультурного наследия, формирующих «интерьерные пространства» поселения объекты («интерьер» улицы или площади), зависят от предмета охраны.

Таким образом, по истечении времени при изменении компонентов охраны объектов культурного наследия меняется и подходы к их охране, в том числе их визуального восприятия в окружающей среде.

Требования к осуществлению деятельности в границах зон охраны

Прежняя редакция Положения имела существенные противоречия в части подходов к определению режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах зон охраны в рамках требований государственной охраны, как и в рамках земельного законодательства и законодательства об архитектурной и градостроительной деятельности [Шишова 2024].

Таблица 1. Сравнение ограничений в границах охранных зон

Охранная зона, единая охранная зона

Требования к установлению режима использования земель и требований к градостроительным регламентам	Ограничения использования земельных участков, водных объектов и их частей
-    запрещение строительства объектов капитального строительства, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной и (или) природной среды ОКН (восстановление, воссоздание, восполнение частично или полностью утраченных элементов и (или) характеристик историкоградостроительной и (или) природной среды); -    ограничение капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей, в том числе касающееся их размеров, пропорций и параметров, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений, особенностей деталей и малых архитектурных форм; -    ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности ОКН, в том числе запрет или ограничение на размещение рекламы, вывесок, временных построек и объектов (автостоянок, киосков, навесов); -    сохранение градостроительных (планировочных, типологических, масштабных) характеристик историкоградостроительной и природной среды, в том числе всех исторически ценных градоформирующих объектов;	Обязательные запреты для каждого проекта: -на строительство, за исключением линейных объектов, если запрет на их строительство не установлен, и применения специальных мер, направленных на сохранение и (или) восстановление (регенерацию) историко-градостроительной и (или) природной среды ОКН (восстановление, воссоздание, восполнение частично или полностью утраченных элементов и (или) характеристик историко-градостроительной и (или) природной среды); - на использование строительных технологий, оказывающих негативное воздействие на ОКН и историческую застройку; - на размещение взрыво- и пожароопасных объектов, угрожающих сохранности ОКН, ВОКН; Допустимые запреты в зависимости от характеристик объекта культурного
	наследия и его историко-градостроительной и (или) природной среды:
	-    на строительство линейных объектов, нарушающих характеристики историкоградостроительной среды, за исключением случаев, если такое строительство направлено на минимизацию негативного воздействия на ОКН и его историкоградостроительную и (или) природную среду, или необходимо для обеспечения его функционирования или обеспечения жизнедеятельности населения, или необходимо для обеспечения сохранности, сохранения, содержания и эксплуатации ОКН религиозного назначения и (или) объектов капитального строительства, образующих с ним монастырский, храмовый или иной культовый комплекс; -    на реконструкцию объектов капитального строительства в параметрах, нарушающих характеристики историко-градостроительной и (или) природной среды или препятствующих ее сохранению и (или) восстановлению, за исключением случаев, если такая реконструкция необходима для обеспечения функционирования ОКН; -    на размещение рекламы, вывесок, некапитальных строений, сооружений и объектов, включая автостоянки, киоски, навесы, которые нарушают характеристики историкоградостроительной и (или) природной среды, за исключением случаев, если такое размещение соответствует назначению ОКН религиозного назначения и (или) объектов капитального строительства, образующих с ним монастырский, храмовый или иной культовый комплекс, и (или) необходимо для обеспечения его современного использования; -    на применение для наружной отделки фасадов объектов капитального строительства строительных материалов, архитектурных и цветовых решений, нарушающих характеристики историко-градостроительной и (или) природной среды;

-    обеспечение визуального восприятия ОКН в его историко-градостроительной и природной среде, в том числе сохранение и восстановление сложившегося в природном ландшафте соотношения открытых и закрытых пространств; -    соблюдение требований в области охраны окружающей среды, необходимых для обеспечения сохранности ОКН в его историческом и ландшафтном окружении, а также сохранности охраняемого природного ландшафта; -    иные требования, необходимые для обеспечения сохранности ОКН в его историческом и ландшафтном окружении.

-    на размещение базовых станций сотовой связи, башенных и антенно-мачтовых конструкций, включая телевизионные и радиоантенны, которые препятствуют визуальному восприятию ОКН в его историко-градостроительной и (или) природной среде, в том числе сохранению и (или) восстановлению соотношения открытых и закрытых пространств, градостроительных (планировочных, типологических, масштабных) характеристик историко-градостроительной и (или) природной среды. Этот запрет не применяется к базовым станциям сотовой связи, башенным и антенномачтовым конструкциям, включая телевизионные и радиоантенны, которые размещены до 1 марта 2025 г., и не ограничивает проведение работ по ремонту и модернизации базовых станций сотовой связи, башенных и антенно-мачтовых конструкций, включая телевизионные и радиоантенны, в пределах их объемно-пространственных параметров; - на использование акватории водных объектов, нарушающее характеристики ОКН и его историко-градостроительной и (или) природной среды; -    на проведение работ в области благоустройства, за исключением случаев, если такие работы не оказывают негативного воздействия на ОКН, или не нарушают характеристики его историко-градостроительной среды, или необходимы для обеспечения его функционирования или обеспечения жизнедеятельности населения; -    на размещение отходов производства и потребления, устройство складов и захоронений ядохимикатов.

Таблица 2. Сравнение ограничений в границах зон регулирования застройки

Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, единая зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности
Требования к установлению режима использования земель и требований к градостроительным регламентам	Ограничения использования земельных участков, водных объектов и их частей
-    ограничение строительства, необходимое для обеспечения сохранности ОКН в его исторической среде, в том числе касающееся размеров, пропорций и параметров объектов капитального строительства и их частей, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений; -    ограничение капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей, в том числе касающееся их размеров, пропорций и параметров, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений; -    обеспечение визуального восприятия ОКН в его историко-градостроительной и природной среде; -    ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности ОКН в его историко-градостроительной и природной среде; -    сохранение качества окружающей среды, необходимого для обеспечения	Обязательные запреты для каждого проекта: -    на использование строительных технологий, оказывающих негативное воздействие на ОКН и историческую застройку; -    на размещение взрыво- и пожароопасных объектов, угрожающих сохранности ОКН, ВОКН; Допустимые запреты в зависимости от характеристик объекта
	культурного наследия и его историко-градостроительной среды:
	-    на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства в параметрах, нарушающих характеристики историкоградостроительной среды или препятствующих ее сохранению и (или) восстановлению, за исключением случаев, если такие строительство, реконструкция необходимы для обеспечения функционирования ОКН; - на строительство линейных объектов, нарушающих характеристики историко-градостроительной среды, за исключением случаев, если такое строительство направлено на минимизацию негативного воздействия на ОКН и его историко-градостроительную среду, или необходимо для обеспечения его функционирования или обеспечения жизнедеятельности населения, или необходимо для обеспечения сохранности, сохранения, содержания и эксплуатации ОКН религиозного назначения и (или) объектов капитального строительства, образующих с ним монастырский, храмовый или иной культовый комплекс; -    на размещение рекламы, вывесок, некапитальных строений, сооружений, нарушающих характеристики историкоградостроительной среды, за исключением случаев, если это соответствует назначению ОКН религиозного назначения и (или) объектов капитального строительства, образующих с ним монастырский, храмовый или иной культовый комплекс, и (или)

сохранности ОКН в его историкоградостроительной и природной среде; -    соблюдение требований в области охраны окружающей среды, необходимых для обеспечения сохранности ОКН в его историческом и ландшафтном окружении, а также охраняемого природного ландшафта; -    иные требования, необходимые для обеспечения сохранности ОКН в его историко-градостроительной и природной среде.

необходимо для обеспечения его современного использования и сохранности; - на размещение базовых станций сотовой связи, башенных и антенно-мачтовых конструкций, включая телевизионные и радиоантенны, которые препятствуют визуальному восприятию ОКН в его историко-градостроительной среде, в том числе сохранению и (или) восстановлению соотношения открытых и закрытых пространств, градостроительных (планировочных, типологических, масштабных) характеристик историко-градостроительной среды. Этот запрет не применяется к базовым станциям сотовой связи, башенным и антенно-мачтовым конструкциям, включая телевизионные и радиоантенны, которые размещены до 1 марта 2025 г., и не ограничивает проведение работ по ремонту и модернизации базовых станций сотовой связи, башенных и антенно-мачтовых конструкций, включая телевизионные и радиоантенны, в пределах их объемнопространственных параметров.

Таблица 3. Сравнение ограничений в границах зон ландшафта

Зона охраняемого природного ландшафта, единая зона охраняемого природного ландшафта

Требования к установлению режима использования земель и требований к градостроительным регламентам

Ограничения использования земельных участков, водных объектов и их частей

-    запрещение строительства объектов капитального строительства, ограничение хозяйственной деятельности, капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей в целях сохранения и восстановления композиционной связи с ОКН природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства (за исключением работ по благоустройству территории и размещению малых архитектурных форм); -    сохранение качества окружающей среды, необходимого для обеспечения сохранности и восстановления (регенерации) охраняемого природного ландшафта; -    сохранение сложившегося в охраняемом природном ландшафте соотношения открытых и закрытых пространств в целях обеспечения визуального восприятия ОКН в его историко-градостроительной и природной среде; -    соблюдение требований в области охраны окружающей среды, необходимых для обеспечения сохранности ОКН в его

Обязательные запреты для каждого проекта: -    на осуществление хозяйственной деятельности, нарушающей характер и облик исторического и природного окружения ОКН, вызывающей загрязнение почв, воздушного и водного бассейнов, нарушение сложившегося характера гидрологических условий; -    на уничтожение ценных зеленых насаждений; -    на размещение взрыво- и пожароопасных объектов, угрожающих сохранности ОКН, ВОКН; -    на размещение отходов производства и потребления, устройство складов и захоронений ядохимикатов; Допустимые запреты в зависимости от вида и характеристик объекта культурного наследия и его историкоградостроительной и (или) природной среды: -    на размещение объектов, для которых требуется установление санитарно-защитной зоны и деятельность которых оказывает вредное воздействие на окружающую среду и охраняемый природный ландшафт; -    на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства в параметрах, нарушающих характеристики историкоградостроительной и (или) природной среды ОКН или препятствующих сохранению и (или) восстановлению такой среды, за исключением случаев, если такие строительство, реконструкция необходимы для обеспечения функционирования ОКН; -    на строительство линейных объектов, за исключением случаев, если такое строительство направлено на минимизацию негативного воздействия на ОКН и его историко-градостроительную и (или) природную среду, или необходимо для обеспечения его функционирования или обеспечения жизнедеятельности населения, или необходимо для обеспечения сохранности, сохранения, содержания и эксплуатации ОКН религиозного назначения и (или)

историческом и ландшафтном окружении, а также охраняемого природного ландшафта; - иные требования, необходимые для сохранения и восстановления (регенерации) охраняемого природного ландшафта.

объектов капитального строительства, образующих с ним монастырский, храмовый или иной культовый комплекс; - на размещение базовых станций сотовой связи, башенных и антенно-мачтовых конструкций, включая телевизионные и радиоантенны, которые препятствуют визуальному восприятию охраняемого природного ландшафта, в том числе сохранению и (или) восстановлению соотношения открытых и закрытых пространств, композиционной связи с ОКН охраняемого природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства. Этот запрет не применяется к базовым станциям сотовой связи, башенным и антенно-мачтовым конструкциям, включая телевизионные и радиоантенны, которые размещены до 1 марта 2025 г., и не ограничивает проведение работ по ремонту и модернизации базовых станций сотовой связи, башенных и антенно-мачтовых конструкций, включая телевизионные и радиоантенны, в пределах их объемнопространственных параметров.

Новой редакцией Положения установлены конкретные ограничения использования земельных участков, водных объектов и их частей в границах зон охраны, и принципы установления градостроительных регламентов, которые определены законодательством РФ о градостроительной деятельности.

Суть и смысл ограничений остается прежним при приведении формы в соответствии с требованиями смежных отраслей права, в первую очередь, в целях согласованности с документами территориального планирования и градостроительного зонирования.

Проекты зон охраны должны подготавливаться и утверждаться одновременно с документами территориального планирования (генеральными планами) и правилами землепользования и застройки территорий муниципальных образований. Это устранит внутренний организационный межвидовой конфликт в системе проектной градостроительной деятельности и ускорит её осуществление [Широков 2011, Митягин, Шевченко, Семенцов 2023].

В новых редакциях требований оставлены определенные запреты, при чем их исчерпывающий перечень, и требования к градостроительным регламентам, виды и понимание которых тоже строго определены.

Однако, вопросы, а можно ли то, что не запрещено и в каких пределах, а также до какой степени можно конкретизировать установленные запреты и требования, пока остаются риторическими.

Постулат "разрешено все, что не запрещено законом" исходит из толкования общих начал и смысла гражданского законодательства РФ. Указанный принцип означает возможность определять свои действия по собственному усмотрению во всех случаях, когда правила поведения прямо не предписаны законом, сообразуясь при этом с требованиями добросовестности и разумности и не выходя за пределы осуществления гражданских прав [Бычков 2012]. Но в публичном праве данный принцип практически не применим.

Исторически ценные градоформирующие объекты

В новой редакции Положения исключено понятие и необходимость охраны исторически ценных градоформирующих объектов, поскольку Законом этим понятием определяется историческое поселение. Соответственно, вне границ исторического поселения не может быть закреплен перечень исторически ценных градоформирующих объектов.

В исследованиях отмечается, что термин «градоформирующий объект» нуждается в легальном закреплении в градостроительном законодательстве как термин, включающий в свое содержание ординарные объекты, оказывающие влияние на градоформирование и исторически ценные градоформирующие объекты. Вне границ исторического поселения возможно наличие ординарного градоформирующего объекта, который также возможно определить как свойство единства в здании и сооружении, выраженное в масштабе, объеме, структуре, стиле, конструктивных материалах, цветовом решении и в декоративных элементах [Майборода, Шевченко 2023].

Действительно существует значительная доля зданий, строений, сооружений, которые не обладают статусом объектов культурного наследия, выявленных объектов культурного наследия, и не входят в границы исторических поселений, но при этом обладают признаками объектов культурного наследия или формируют ценную историко-градостроительную среду объектов культурного наследия.

С одной стороны, запрет сноса каких-либо объектов, кроме определённых Законом (объекты культурного наследия, выявленные объекты культурного наследия), является ограничением прав неограниченного круга лиц, с другой стороны, необходимы способы сохранения подлинности и аутентичности ценной историко-градостроительной среды объекта культурного наследия, элементом которой является ценный градоформирующий объект - ординарный градоформирующий объект или ценный объект историко-градостроительной среды. Поскольку новое строительство в ограниченных параметрах с соблюдением требований к архитектурно-градостроительному облику, определенному историческими характеристиками, будет «новодельным», а установление охранных зон на территорию частной застройки, не обладающей охранных статусом, существенно ограничит права круга лиц.

Заключение

По результатам анализа изменений требований к установлению зон охраны в России следует вывод, что правовые норма в данной сфере требуют дальнейшей проработки и совершенствования. Пресс-службой Минкультуры России опубликована официальная позиция о новой редакции Положения о зонах охраны объектов культурного наследия, принятой в целях устранения избыточных норм регулирования 13 , в сети Интернет и социальных сетях размещен ряд публикаций авторов с анализом принятых изменений.14

К настоящему времени имеется ряд дискуссионных вопросов (например, методика определения состава объектов культурного наследия для разработки объединенной зоны охраны), ряд вопросов, которые не затронуты нормативным актом (например, зоны охраны утраченных объектов культурного наследия), и ряд вопросов, которые урегулированы новой редакцией Положения.

Установление ограничений на сопряженных с объектами культурного наследия территориях является обоснованным и крайне необходимым инструментом для сохранения аутентичности и подлинности среды. Юридически формальный подход к регулированию территорий не должен применяться в рамках осуществления мероприятий по государственной охране объектов культурного наследия.

Устойчивое развитие исторических территорий, поддерживающих исторический каркас территории и обеспечивающих сохранность ценных объемно-пространственных, планировочных, визуальных характеристик среды и объектов культурного наследия, в целях сохранения духа места городов и поселений, возможно достигнуть только путем комплексного подхода, включающего, в том числе, и установление требований государственной охраны памятников, что несомненно способствует гармоничному развитию городов с бережным сохранением историчности среды.

Однако, каждый проект объединенной зоны охраны требует своего проектного решений в зависимости от характеристик среды и объектов культурного наследия, проект зон охраны объекта в плотной городской застройке, объекта в монастырском, мемориальном или усадебном комплексе имеет свои особенности, требующим индивидуальный подход и методики проектирования, что невозможно в полной мере закрепить нормативным правовым актом.