Обзор нормативно-правового регулирования сферы культуры Российской Федерации

Культура России исторически является одним из приоритетов государственной политики. Перед страной стоит задача проведения экономической и социальной модернизации на фоне сложной международной обстановки. В этих условиях готовность России ответить на разнообразные вызовы современного мира во многом зависит от состояния общества, его морального духа, сплоченности и устойчивости.

Основной целью государственной культурной политики является формирование гармонично развитой личности и укрепление единства российского общества. В основу государственной культурной политики положены зафиксированные в Конституции Российской Федерации гражданские свободы и права, обязанности и ответственность граждан и государства.

Государственная культурная политика является одним из определяющих условий укрепления и обеспечения национальной безопасности в условиях сохранения серьезных угроз для традиционных российских духовно-нравственных ценностей, для сохранения и развития общероссийской идентичности народов Российской Федерации, для культурного наследия и культурной и исторической памяти.

Правовой основой для включения государственной культурной политики в Стратегию национальной безопасности стал

Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. №683 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации». В Указе содержится важная констатация, относящаяся к положению и роли России в современном мире, в частности, говорится о том, что российское государство готово обеспечить суверенитет, территориальную целостность и защиту прав соотечественников за рубежом. Определяющим направлением внутренней культурной жизни России является возрождение традиционных российских ценностей, среди которых: сохранение межнационального мира, обеспечение культурного многообразия и единства культур, государственная поддержка семейных и конфессиональных традиций, патриотизм. Стратегия национальной безопасности исходит из наличия в сфере внешней политики реальных угроз и вызовов для национальных интересов. Несмотря на завершение холодной войны, западные партнеры проводят по отношению России политику «сдерживания», без должных оснований объявляют ее «мировым злом» и используют это как предлог для расширения НАТО.

Конституция СССР 1977 г. впервые в истории конституционного развития закрепила в качестве одного из направлений деятельности Советского государства заботу об охране, приумножении и широком использовании духовных ценностей для нравственного и эстетического воспитания советских людей, повышения их культурного уровня /ст. 27/, предусматривая при этом право граждан на пользование достижениями культуры, которое обеспечивается общедоступностью ценностей отечественной и мировой культуры, находящихся в государственных и общественных фондах; развитием и равномерным размещением культурно-просветительных учреждений на территории страны; развитием телевидения и радиовещания, книгоиздательского дела и периодической печати, сети бесплатных библиотек; расширением культурного обмена с зарубежными странами (ст. 46).

Законодательство России о культуре и культурной политике представляет собой иерархически структурированную систему, состоящую из нескольких блоков законных и подзаконных актов. Первая группа – группа базисных законов, которую можно определить как документы стратегического планирования и управления в сфере культуры. Концептуальную основу указанных нормативных актов составляет Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». В сфере культуры и культурной политики он реализуется в виде следующей структуры взаимосвязанных нормативных правовых актов: Конституция Российской Федерации определяет конституционные основы культурной политики; Стратегия национальной безопасности (утв. Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683) содержит раздел «Культура», в котором определены стратегические цели национальной безопасности в сфере культуры; Основы государственной культурной политики (утв. Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 2014 г. № 808) формулируют цели, стратегические задачи государственной культурной политики, ключевые принципы ее реализации; Стратегия государственной культурной политики на период до 2030 года (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 февраля 2016 г. № 326-р) содержит сценарии, цели, задачи и приоритетные направления реализации Стратегии, определяет новую модель культурной политики, механизмы и ожидаемые результаты [1].

В следующую группу законов, регулирующих отношения в сфере культуры и культурной политики, входит ряд федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Среди федеральных законов выделим законы общего применения и отраслевые законы, составляющие соответствующие подгруппы. К первой подгруппе можно отнести: Федеральный закон от 09 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (с последующими поправками); Федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Так, в [4] раскрывается сущность ключевых определений культурной деятельности: культурные ценности, культурные блага, творческая деятельность, культурное наследие и др. Также в данном законе определены права и обязанности участников культурной деятельности, определена роль государства в области культуры.

Многие нормы Основ, принятых до введение в действие Конституции Российской Федерации, Гражданского, Трудового, Налогового и т.п. кодексов Российской Федерации, нашли развитие в более поздних правовых актах в том числе и общего характера, другие положения по той же причине утратили силу. Однако целый ряд норм по-прежнему остаются актуальными и с течением времени приобретают все более принципиальный характер. Так, многие судебные споры были разрешены на основании ст. 31 Основ, устанавливающей право государственных органов вмешиваться в творческую деятельность граждан и их объединений, государственных и негосударственных организаций культуры, если такая деятельность ведет к пропаган- де войны, насилия и жестокости, расовой, национальной, религиозной, классовой и иной исключительности или нетерпимости, порнографии.

По мысли законодателя принципы, закрепленные в Основах, должны были получить развитие в самостоятельных законах или их отдельных положениях, что и было сделано с принятием отраслевых законов [3].

Вторую подгруппу составляют отраслевые федеральные законы, объектом регулирования которых выступают конкретные направления культурной политики Российской Федерации: Федеральный закон от 23 ноября 1994 г. №78-ФЗ «О библиотечном деле»; Федеральный закон от 24 апреля 1996 г. №54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»; Федеральный закон от 06 января 1999 г. №7-ФЗ «О народных художественных промыслах»; Федеральный закон от 22 октября 2004 г. №125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»; Федеральный закон от 24 мая 2002 г. №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», Федеральный закон от 15 апреля 1993 №4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей», Федеральный закон от 17 ию-ня1996 №74-ФЗ «О национальнокультурной автономии» и др.

Так, в Федеральном законе от 22 августа 1996 г. №126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации (с изменениями на 28 ноября 2018 года)» определены принципы государственной политики в области кинематографии, как неотъемлемой части культурной жизни. Также в данном законе раскрывается понятийный аппарат отрасли, определяются правила проката фильма и выдачи прокатного удостоверения, перечислены меры государственной поддержки отрасли и т.д.

Кроме перечисленных законов, отношения в области культуры, затрагивающие вопросы деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также организаций и учреждений культуры, охраны сохранения куль- турного наследия, социального обеспечения работников сферы культуры находят свое отражение и в целом ряде других законодательных актов Российской Федерации.

Это, прежде всего, целый ряд кодексов Российской Федерации:

• -    Гражданский кодек: рассмотрены вопросы изъятия бесхозяйственно содержащихся культурных ценностей у собственников, установления общих принципов деятельности учреждений и организаций, в том числе и некоммерческих; общих принципов оборота недвижимости; к объектам гражданских прав отнесены результаты интеллектуальной деятельности.

• -    Кодекс об административных правонарушениях рассмотрены вопросы административной ответственности за Нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, нарушение авторских и смежных правах, а также за контрабанду культурных ценностей.

• -    Уголовный кодекс: установлены правовые нормы об ответственности за порчу и разрушение памятников истории и культуры.

• -    Градостроительный кодекс: рассмотрены вопросы в части правового обеспечения сохранения исторически населенных мест, памятников истории и культуры в процессе застройки и реконструкции градостроительной среды.

• -    Земельный кодекс: рассмотрены отношения в части определения и порядка установления земель историкокультурного назначения.

• -    Бюджетный кодекс: рассмотрены вопросы, касающиеся проблем культуры, в части установления принципа финансирования бюджетных учреждений, разработки целевых бюджетных фондов, государственных и целевых программ (проектов).

• -    Налоговый кодекс: рассмотрены вопросы в части налоговых льгот для организаций и учреждений культуры, осуществляющих определенные виды работ.

• -    Таможенный кодекс: рассмотрены льготы на ввозимое оборудование для нужд музеев и киностудий [2].

Нормативными актами Правительства Российской Федерации утвержден ряд федеральных программ, к числу которых относятся: Федеральная целевая программа «Культура России (2012–2018 гг.)», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 03 марта 2012 г. №1864 (сегодня эта программа является одной из подпрограмм государственной программы «Развитие культуры и туризма» на 2013–2020 гг.); Федеральная целевая программа «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014–2020)», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2013 г. № 7185; Государственная программа «Развитие культуры и туризма» на 2013–2020 гг., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. №3176, и др.

На уровне субъектов Российской Федерации принято более двухсот законов, регулирующих вопросы культуры. Среди них можно выделить две группы законов. В первую группу входят законы, которые дублируют почти все основные положения федерального законодательства. Примерно в шестидесяти субъектах России приняты законы о культуре, аналогичные Федеральному закону «Основы законодательства Российской Федерации в сфере культуры». Другую группу законов субъектов Российской Федерации составляют законы, которые адаптируют федеральное законодательство в сфере культуры с учетом региональной специфики и устанавливают дополнительные гарантии общедоступности культурных благ на своей территории. Наряду с этим региональные органы власти включают в механизмы нормативного правового регулирования культурной деятельности вопросы, не отраженные в федеральных законах. Так, в ряде субъектов оформлен статус работников творческих союзов и творческих мастерских, меценатов; регулируются вопросы, связанные с развитием и сохранением фольклорных традиций; установлены формы поощрения для региональных работников культуры. Например, закон Новгородской области от 22 декабря 2016 г. № 42-ОЗ «О дополнительных мерах социальной поддержки заслуженных деятелей культуры и искусства Новгородской области в 2017–2020 гг.» установил одиннадцать денежных выплат по 12 тыс. рублей каждая для заслуженных деятелей культуры и искусства по результатам конкурсного отбора.

Законодательство в сфере культуры носит публичный характер. Законы обращены к обществу, являются частью общественных отношений и распространяются на все население. Культурная политика предполагает широкое участие общественных организаций в подготовке проектов законов через общественные палаты, общественные советы при органах государственной власти и экспертные сообщества. Наконец, законы о культуре выступают одним из механизмов выявления и защиты общественных интересов и потребностей.