Оценивание государственной политики и проектов как способ определения их эффективности

В рамках разработки и реализации государственной политики государственными и негосударственными акторами решается некоторая общественная проблема или их комплекс. Одним из главных вопросов является получение обратной связи о том, была ли решена проблема, было ли оказано существенное положительное влияние на общественные отношения, каких результатов удалось достичь. Ответы на данные вопросы призван дать механизм оценивания эффективности государственной политики и ее инструментов, таких как программы и проекты.

Проблема определения эффективности государственной политики является комплексной. Особенно трудно оценить ее на начальном этапе выработки государственной политики, поскольку это касается не только достижения поставленных целей и финансовых результатов, но и последствий принятых решений в долгосрочной перспективе. В связи с этим Ф.К. Кауфман считает, что «если мы предположим, что для эффективной разработки государственной политики более важным является сначала возможность ее изучения, а затем принятие наилучших решений, то мы подойдем к новой парадигме политической теории. Затем мы должны спросить, как процессы оценивания руководства, контроля и внедрения могут быть систематически встроены в политические сферы. Реалистический подход к этой проблеме должен состоять в том, что процессы обратной связи как взаимоотношения руководства, контроля и оценивания действуют одновременно на различных уровнях и между различными стадиями разработки политики» [1, p. 69].

Часто с завершением определенного проекта или программы прекращается финансирование, утрачивают полномочия определенные лица и институты. После того как определенная политика была внедрена в практическое поле, должны быть сделаны некоторые завершающие выводы о сохранении существующего механизма целеполагания, об отложении государственного проекта (консервации его в качестве резервного), установлении новых параметров для реализации государственной политики или же о прекращении государственной политики или проекта и полной реконструкции механизма принятия решений.

На данном этапе политического цикла важно сделать вывод об эффективности государственной политики, выявить положительные и отрицательные управленческие практики, возникшие из опыта реализации государственной политики, первые из которых следует перенести на реализацию политики в других областях, а вторые – выявить и воспрепятствовать их распространению. Кроме того, необходимо отметить, какие результаты были достигнуты и не достигнуты и по какой причине; лежит проблема недостижения каких-либо показателей в неправильной формулировке политики или в ее некорректной имплементации. По завершении определенных проектов принимаются кадровые решения о продвижении тех или иных участников проекта. Данные задачи во многом помогает решить оценивание государственной политики.

Под эффективностью государственной политики в общем виде можно понимать, с одной стороны, достижение максимальных результатов при минимальных затратах различного рода ресурсов (финансовых, временных, человеческих и т. д.), с другой стороны, вклад в качественное развитие общества в целом или того его сегмента, на который направлено действие государственной политики.

Эффективность государственной политики является понятием весьма сложным. Проблема ее оценивания состоит в том, что политика, эффективная с точки зрения экономики, может быть неэффективна с социальной и политической стороны. Напротив, государственная политика, которую можно назвать политически эффективной, не всегда является экономически целесообразной. Кроме того, принимая во внимание множество акторов, оперирующих в политическом пространстве, один и тот же результат государственной политики может быть интерпретирован как эффективный с точки зрения одной социальной группы, но неэффективный с позиции других групп [2, с. 327]. Все это подтверждает сложность задач, стоящих перед оцениванием, а также комплексность набора механизмов и методов, использующихся в данном институте.

Для определения эффективности государственной политики и соответствия ее основным направлениям и целям развития общества проводятся различные типы оценивания, среди которых административное, судебное, политическое и научное. В каждом из этих типов существуют собственные субъекты оценивания, они различаются по преследуемым целям и используемым механизмам и инструментам. Самым распространенным в современной практике государственного управления является административное оценивание, в то время как судебное и политическое оценивание проводится реже и только в определенных случаях. Тем не менее неправильно делать вывод о том, что определенный тип оценивания является более эффективным, чем другой, поскольку каждый из них актуален в каждой конкретной ситуации и у каждого из них есть свои ограничения. Однако результаты оценивания будут более объективны тогда, когда выбраны правильные методы и инструменты оценивания, что представляется наиболее сложной задачей для политических акторов в данном контексте.

Наиболее общую классификацию типов оценивания приводит британский ученый М. Скривен, специализирующийся в области оценивания. Он выделяет два вида оценивания: формирующее оценивание (formative evaluation) и суммативная оценка (summative evaluation) [3, p. 64]. Формирующее оценивание представляет собой предоставление консультаций акторам, ответственным за реализацию государственного проекта. Формирующее оценивание производится с целью улучшить конкретную меру государственного влияния. Этот тип оценивания является полезным для усиления внутреннего развития проекта и его улучшения. Формирующее оценивание проводится на всех стадиях выработки политики, однако на каждой стадии необходимо применять его различные методы. Так, на стадии разработки определения проблемы и выработки альтернатив используются анализ литературы, выгодополучателей, построение дерева решений и т. д. На стадии реализации политики актуальными становятся инструменты контроля бюджета, временных интервалов, наблюдение за участниками, проведение интервью и т. д.

Формирующее оценивание является привычной практикой в западных развитых странах. Так, при разработке и реализации ведомственных целевых программ, когда имеют место проведение государственных закупок этапным способом, в Великобритании проводится добровольное оценивание последствий (peer review), а в США – ex-post анализ издержек-выгод по окончании каждого этапа конкурса. Кроме того, формирующее оценивание является обязательным при рассмотрении финансирования государственных программ. При этом в США проводится детальный анализ издержек-выгод с использованием различных инструментов: от финансового анализа до анализа политических и управленческих последствий и социально-политических рисков [4].

Суммативная оценка производится по окончании реализации политики. По ее итогам выявляется, были ли достигнуты определенные цели. Отличительной чертой суммативной оценки является ее внешний характер и в то же время вовлечение лиц, принимающих решения, в процесс, поскольку от понимания результатов оценивания зависит дальнейшая судьба политического курса: его продолжение, корректировка или прекращение. Суммативная оценка проводится с помощью комбинирования количественных и качественных методов оценивания, таких как измерение показателей, расчет экономии, проведение опросов, фокус-группы, анализ публикаций в СМИ и мнений выгодополучателей.

В развитых странах существуют целые системы оценивания эффективности государственных политик. К примеру, в целях оценивания эффективности государственной социальной политики Германии в 1970 г. создана специальная система социальных индикаторов, которая устанавливает более 400 критериев оценки эффективности в таких сферах, как численность населения, обеспеченность транспортом, образование, здравоохранение, социальная безопасность, доступ к культурным центрам и т. д. Перечисленные показатели рассчитываются ежегодно, а данные доступны с 1950 г. Анализ основных изменений 83 ключевых показателей формирует у немецкого правительства представление об основных трендах в социальной сфере. Кроме того, такая система показателей помогает идентифицировать основные «болевые точки» социальной системы Германии и направить внимание и ресурсы в эти области. Данная система была взята за основу многими европейскими странами. К настоящему моменту похожие системы индикаторов разработаны в Швейцарии, Чехии, Норвегии, Австрии и Швеции [5, р. 21].

Таким образом, оценивание эффективности государственной политики является важным механизмом определения степени достижения социально значимых целей и решения важнейших задач государственного управления. Каждый из описанных типов оценивания имеет свои возможности и ограничения в применении. Доминирующие в рамках контекста потребности в применении тех или иных подходов влияют на приоритетное использование соответствующих инструментов оценивания и характер их сочетания друг с другом. Как показывает практика развитых западных государств, совместное использование различных механизмов оценивания способно породить синергетический эффект, который может качественно повлиять на дизайн будущей государственной политики, а также на перспективный для общества баланс политических сил. Сказанное весьма актуально и для Российской Федерации, где институт оценивания в практике государственного управления развит слабо и не является органической частью государственного администрирования по причинам недостатка квалифицированных кадров и отсутствия институциональной базы.

Ссылки:

• 1.    Kaufmann F.-X. The relationship between guidance, control and evaluation // The public sector – challenge for coordination and learning / ed. by F.-X. Kaufmann. Berlin ; New York, 1991.

• 2.    Соловьев А.И. Принятие и исполнение государственных решений. М., 2014.

• 3.    Scriven M. The methodology of evaluation // Perspectives of curriculum evaluation / eds. R.W. Tyler, R.M. Gagne, M. Scriven. Chicago, 1967.

• 4.    Цыганков Д.Б. Российский политико-управленческий цикл: дефициты подходов к оцениванию // Оценка политик и новая политическая экономия: инструменты анализа экономических реформ. М., 2006.

• 5.    Noll H.-H. Social indicators and indicator systems: tools for social monitoring and reporting [Электронный ресурс] / OECD World Forum “Statistics, knowledge and policy”. 2004. URL: http://www.gesis.org/fileadmin/upload/institut/wiss_arbeits-bereiche/soz_indikatoren/Publikationen/OECD-Forum-Noll.pdf (дата обращения: 23.03.2017).