Оценка деятельности органов местного самоуправления

Принятый в 2003 г. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существенно изменил правовую основу отношений между населением и властями, бизнесом и работниками, бизнесом и социальным сектором. Реформа местного самоуправления в Ульяновской области осуществляется также в соответствии с законами Законодательного Собрания Ульяновской области с 2004 г. Созданное в 2006 г. Министерство развития местного самоуправления в структуре Правительства Ульяновской области регулирует вопросы местного самоуправления. Кроме того, между областными органами государственной власти и муниципальными существует своего роста «мост» в лице депутатов Законодательного Собрания области, которые реализуют интересы населения муниципальных образований.

Любая система управления должна предусматривать элементы оценки эффективности управленческих решений. Однако, на наш взгляд, до настоящего времени в регионе не создана действенная система оценки деятельности органов местного самоуправлении. Очевидно, причина кроется в том, что законодательство предусматривает самостоятельность функционирования местного самоуправления, не входящего в общую государственную систему управления.

Если исходить из того, что реформа местного самоуправления подразумевает совершенствование отношений населения и власти, а деятельность местного самоуправления и региональных органов государственной власти целиком направлена на неуклонное повышение качества жизни на-

КУЗНЕЦОВ Виталий Васильевич, профессор кафедры экономики и менеджмента Ульяновского государственного технического университета, кандидат экономических наук.

селения, то изложенный нами метод оценки качества жизни населения, может составить основу оценки качества управления органов местного самоуправления.

К числу наиболее острых проблем населения относятся низкий уровень доходов, жилищные условия, доступность образования (особенно в сельской местности), состояние нравственности и физического здоровья, личная безопасность граждан. В современных условиях систематическая комплексная оценка качества жизни населения местными и региональными органами власти не осуществляется, не производится и систематический мониторинг показателей, определяющих отдельные стороны качества жизни населения.

При оценке качества жизни населения территории в качестве результирующего показателя следует использовать отношение среднедушевых доходов населения к прожиточному минимуму. Однако теоретически возможное использование большего количества показателей затруднено тем, что в настоящее время невозможно получить необходимую информацию, не определены и структуры, обязанные заниматься мониторингом показателей качества жизни населения различных муниципальных образований. Созданная при губернаторе Общественная Палата могла бы взять на себя функции контроля анализа собранных данных и выработки рекомендаций, а функции мониторинга — Министерство развития местного самоуправления в структуре Правительства Ульяновской области.

Несмотря на отдельные позитивные тенденции, проявляющиеся в последние годы, продолжают оставаться острыми проблемы в социальной сфере. К числу наиболее острых можно отнести опережающий рост минимального прожиточного уровня по сравнению с доходами населения из-за низкого уровня доходов населения и постоянного роста цен на продукты питания, тарифов на ЖКХ и энергетические ресурсы; недостаточность жилья для малообеспеченных категорий населения, особенно молодых семей, изношенность инженерных сетей в ЖКХ, приводящая к постоянному увеличению затрат на поддержание жилья и коммуникаций; снижение уровня доступности получения среднего и высшего образования, особенно в сельской местности; низкий и постоянно понижающийся уровень общей культуры населения, развитие негативных тенденций в духовной жизни; высокий уровень заболеваний, в том числе социально опасных, отсутствие достаточных государственных гарантий медицинской помощи; высокий уровень угрозы личной безопасности граждан.

Тем не менее, исходя из доступных сегодня статистических данных, возможно использование методов математического моделирования выявления роли каждого элемента, входящего в систему оценки1. Нами для решения этой задачи предложена модель типа:

Y = Х1“*Х2Р*Х3У*Х/*Х5”,               (1)

где Y — отношение среднедушевых доходов к прожиточному минимуму;

X — отношение занятых к экономически активной части населения;

Х2 — обеспеченность и обновляемость жилищного фонда;

Х3 — общее число болезней на одного жителя;

Х4 — численность, ежегодно получающих среднее, среднее специальное и высшее образование;

Х5 — валовой региональный продукт на одного жителя, скорректированный на коэффициенты инфляции.

Представленная в формуле (1) функция с определенной степенью допущения выражает связь между результатом деятельности администрации муниципальных образований и влияющих на этот показатель факторов, приведенных в табл. 1. Параметры а, Р, у, X, ц, выявление которых является задачей решения данной функции, представляют из себя коэффициенты эластичности факторов — аргументов X , X , X , X , X . Это означает, что в периоде, к которому относится исследование, увеличение реальных среднедушевых доходов, скажем, на 1 %, определяет отношение среднедушевых доходов к прожиточному минимуму на а % и т. д., а каждый из них является удельным весом данного фактора в отношении среднедушевых доходов к прожиточному минимуму. Такого рода задачи² решаются в тех случаях, когда выделение влияния отдельных факторов (аргументов) прямым счетом невозможно, но предварительным экономическим анализом выявлена зависимость функции от этих аргументов.

Таблица 1

Динамика результативного показателя и факторов, характеризующих качество жизни населения Ульяновской области за период 1990—2005 гг.

Временной ряд	Y	X			х4	х5
1990	5,0	0,98	16,6	0,66	0,126	1,0
1991	4,6	0,96	17,3	0,67	0,123	0,97
1992	4,3	0,95	17,4	0,68	0,121	0,55
1993	3,5	0,94	17,5	0,7	0,12	0,34
1994	3,2	0,92	17,7	0,72	0,118	0,77
1995	2,6	0,90	17,1	0,75	0,115	0,4
1996	2,2	0,90	18,0	0,75	0,125	0,36
1997	2,4	0,88	18,3	0,77	0,139	0,32
1998	2,2	0,88	18,5	0,76	0,151	0,26
1999	2.1	0.84	18.9	0.76	0.16	0.27
2000	1.8	0,90	19,1	0,8	0,176	0,24
2001	1.8	0,90	19,5	0,75	0,182	0,23
2002	1.5	0,84	20,5	0,83	0,207	0,23
2003	1.6	0,88	20,8	0,87	0,224	0,26
2004	1.7	0,85	21,1	0,87	0,28	0,26
2005	1,23	0,80	21,4	0,87	0,274	0,27

Примечание: Индексы роста отдельных факторов и результативного показателя соответствуют статистическим данным Ульяновской области за исследуемый период (1990—2005 гг.). Таблица составлена автором.

Показатель «отношение занятых к экономически активной части населения» охватывает экономически активное население, численность занятых и незанятых в экономике. Нам представляется, что этот показатель позволяет оценивать состояние занятости населения территории с учетом безработных, учтенных службой занятости, и неучтенных3. Аналогично можно оценивать показатель числа заболеваний на одного жителя. Этот показатель принят в международной практике как один из составляющих показателей качества жизни.

Индекс развития человека в значительной степени зависит от состояния образования (подготовленности человека к участию в общественно-полезном труде). Этот показатель нами рассчитан исходя из числа ежегодно оканчивающих средние общеобразовательные школы, учреждения среднего профессионального образования и получающих высшее профессиональное образование.

Коэффициент обновления жилищного фонда на одного жителя в нашей модели учитывает наличие жилищного фонда и ежегодного ввода нового жилья, приходящегося на одного жителя области.

Динамика ВРП характеризует результат хозяйственной деятельности всех предприятий и организаций различных форм собственности, находящихся на данной территории. Но в современных условиях положительные факторы свободы деятельности бизнес-сообщества в некоторой степени оборачиваются недостатком в силу того, что власти различных уровней не имеют прямых рычагов влияния на финансовые результаты деятельности бизнес-сообщества. Этот вопрос обостряет проблему государственного управления элементов общественного развития. Тем не менее, этот показатель является определяющим уровень и качество жизни населения региона, муниципального образования. При получении динамического ряда необходимо учитывать ежегодные проценты роста объемов производства и коэффициенты инфляции.

Результирующим показателем, концентрирующим экономические и социальные стороны жизни населения, на наш взгляд, является отношение среднедушевых доходов населения к прожиточному минимуму. Среднедушевые доходы характеризуют экономическое благополучие населения. Прожиточный минимум основывается на стандартах расходных норм, утверждаемых Правительством РФ. Отношение среднедушевых доходов к величине прожиточного минимума показывает наличие в бюджете семей определенных резервов для их использования на другие нужды, не предусмотренные в прожиточном минимуме. Предварительный анализ факторов, приведенных в табл. 1, показывает, что характер и динамика показателей, включенных в модель, меняется во времени, что послужило основанием для создания дополнительных блоков в рамках модели. Первый блок (1990—1998 гг.) характеризуется резким падением всех основных социально-экономических показателей Ульяновской области. Второй блок (1999—2005 гг.) — это период, когда экономика области заметно оживилась, что отразилось на положительных тенденциях ряда рассматриваемых социальных показателей. Знак (+) в коэффициентах характеризует, что фактор адекватен результативному показателю, (_) — противоположен. На основе использования данных табл. 1 решена функция (I)4.

Расчетные значения коэффициентов (1990—2005 гг.) по отдельным блокам, соответствующим периодам (1990—1998 гг.) и (1999—2005 гг.), приводятся в табл. 2.

Таблица 2

Значения коэффициентов эластичности факторов

Периоды анализа, годы	а	Р	7
1990—2005	0,114	0,317	0,174	0,317	0,069
1990—1998	0,279	0,189	0,123	0,189	0,189
1999—2005	0,087	0,392	1,116	0,392	-0,05

Анализ зависимости между результативным показателем и факторами, определяющими качество жизни, показывает, что влияние ряда факторов не меняется во времени. К таким факторам, как видно из решения функции за весь период (Y = Х₁⁰¹¹⁴*Х₂⁰’³¹⁷*Х₃^{0 174}*Х₄°’³⁷⁴*Х₅^{0 069}), относятся: отношение занятых к экономически активной части населения, динамика и обновляемость жилищного фонда, число болезней на одного жителя и численность ежегодно получающих образование. В период с 1990 по 1998 г. (Y = Х₁°'²⁷⁹*Х₂^0Д89* *Х₃^О123*Х₄^О189*Х₅^{0 189}), отношение среднедушевых доходов ухудшалось быстрее, чем доходы населения: резкий рост цен во всех сферах деятельности, снижение заработной платы работников, длительные задержки выплат заработной платы и др. В 1999—2005 гг. несколько меняется ситуация (Y = Х₁^{0 087}*Х₂⁰’³⁹²*Х₃^011б*Х₄⁰’³⁹²*Х₅^{-0 05}): скорость падения уровня жизни снизилась, а среднедушевые доходы стали расти быстрее. Следует отметить, что это происходит скорее за счет накопления доходов у некоторой части населения, т. е. за счет роста величины дифференциации населения по этому показателю.

С 1995 г. изменилась идеология Правительства РФ по сохранению рабочих мест, что предопределило положительную динамику коэффициента за весь рассматриваемый период. Но, начиная с 1999 г., процесс высвобождения работников особенно из сферы материального производства увеличился в основном за счет крупных предприятий г. Ульяновска: ОАО «УАЗ», ОАО «Ульяновские моторы», ЗАО «Авиастар—СП» и др.

Численность обучающихся в общеобразовательных школах, средних и высших учебных заведениях, как ни странно, растет при ухудшении отношения доходов к прожиточному минимуму. Положительный коэффициент фактора по общему количеству болезней за рассматриваемый период характеризует, что средний уровень заболеваемости не снижается и способствует ухудшению результирующего показателя — отношения доходов к прожиточному минимуму.

Рост ВРП не снижает падение темпов снижения результативного показателя, а наоборот, со значительным коэффициентом способствует этому снижению и только во втором блоке темпы снижения ВРП упали, но пока не смогли оказать решающего воздействия на результативный показатель.

Проведенный анализ показывает, что при сохранении тех же тенденций динамики значений отношения среднедушевых доходов к прожиточному минимуму значение среднедушевых доходов сравняется с уровнем прожиточного минимума, не оставляя населению денежных резервов на другие нужды, не включенных в прожиточный минимум. Предложенный нами подход к оценке качества жизни целесообразно использовать в сравнительном анализе уровня жизни населения муниципальных образований, он также может служить обобщающим показателем оценки деятельности администраций муниципальных образований. При этом следует указать, что качество жизни в значительной степени зависит от состояния, темпов роста экономических показателей. Следовательно, реформа местного самоуправления соотноситься с реформой управления экономикой.