Оценка формирования земских бюджетов в России в конце XIX - начале ХХ в. в работах современников

Органы земского самоуправления, созданные в Российской империи, получили большое количество дел общегосударственного (устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов; наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей; содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах; содержание посредников по специальному межеванию и канцелярий посреднических комиссий; содержание местных по крестьянским делам учреждений и др.) и местного значения (все заведения бывших приказов общественного призрения; дела по народному продовольствию и просвещению взаимному страхованию, развитию торговли и промыслов и т. д.)1.

Обзор литературы

В российской истории до этого времени органам самоуправления таких полномочий не давалось. Поэтому неудивительно, что изучению опыта их работы посвящено большое количество разноплановых исследований: по формированию [5; 14; 16–17], направлению деятельности [2–3; 8; 13], финансовым вопросам [6; 9–10].

Результаты

О работе земств шли споры и у современников. В нашей статье обратимся к размышлениям А. А. Головачева, правоведа, общественного деятеля, директора от правительства Донецкой железной дороги управляющего, управляющего Псковской и Саратовской контрольными палатами (что давало возможность лучше понимать финансовые вопросы). Его работы затрагивали деятельность земств через десять лет после их введения. Так же интересны идеи В. Н. Твердохлебова, известного ученого-экономиста, изучавшего проблемы местного самоуправления с 1903 г. вплоть до событий 1917 г. и в советский период, главного редактора «Торгово-промышленной газеты». После прихода к власти большевиков В. Н. Твердохлебов принял решение остаться в стране, работал профессором Политехнического института в Ленинграде, возглавлял финансовую секцию Института экономических исследований в Наркомфине СССР.

Размышляя о введении земского самоуправления, А. А. Головачев отмечал, что среди всех социально-административных реформ 1860–1870-х гг. учреждение земско- го самоуправления является наиглавнейшей после отмены крепостного права. Важность этого события многократно была увеличена ожиданием общества, «до сих пор не имевшего в своем распоряжении никаких общественных интересов», в проводимые преобразования и верой в эффективность деятельности самоуправления, разжигаемой дискуссиями в прессе. Однако надежды частично были омрачены тем набором функций, которые были переданы земствам, а возможности для реализации были весьма скромны. «Такое настроение общества объясняется очень просто - непривычкой вникать в сущность государственных учреждений и понимать их взаимные отношения» [4, с. 408]. В. Н. Твердохлебов указывал, что земские органы нельзя назвать полностью самоуправляемыми, поскольку они находятся под контролем государственной власти и зависят от ее решений, но и нельзя назвать полностью зависимой, так как осуществляются выборы, принимаются решения по организации и улучшению жизни на местах, имеются собственные бюджеты и в целом между земствами и государственными органами «нередки коллизии интересов» [15, с. 56–57]. Действительно, наблюдалась определенная двойственность взаимоотношений государства и земства: с одной стороны, немалые обязанности, а следовательно, немалые расходы, были связаны с выполнением земствами функций общегосударственного значения; с другой – для реализации многих проектов местного значения земства просили у государства помощь и получали ее, да и само их существование прямо зависело от решения властей.

Обязанности земств, о которых мы говорили выше, могли исполняться при наличии эффективного бюджета. Государственная власть стремилась переложить на местную власть и, как следствие, местные финансы расходы, которые должны были удовлетворять общегосударственные интересы и одновременно снизить самостоятельность земского самоуправления [1, с. Х]. Ориентируясь на устав 1851 г., А. А. Головачев указывал, что распреде- ление сбора между обязательными и необязательными повинностями было неравномерным. Для более справедливого распределения к государственным стоило отнести только специфичные для каждой отдельной губернии «и те, которые значительно разнятся по сумме издержек в различных местностях» [4, с. 412]. Издержки, общие по губерниям, логичнее перевести в разряд губернских повинностей. Стоит отметить, что в разделении обязанностей к государственным повинностям относились финансово емкие, а социально значимые, но необязательные, финансируемые по остаточному принципу, оставались в перечне губернских дел. В дальнейшем пропорции расходов значительно изменятся.

Доходные статьи органов земского самоуправления в соответствии с законодательством делились на окладные и неокладные. Основной доход приносили окладные поступления, к которым в соответствии с Земским положением 1851 г. причислялись поземельное, обложение лесов, недвижимость (городское имущество и торговопромышленные помещения), жилая недвижимость в уездах; документы на занятие предпринимательской деятельностью: патенты, свидетельства и др.

Формирование земских бюджетов привело к необходимости проводить оценку земельной собственности, жилой и промышленной недвижимости, что представляло собой «сложные и трудные работы» [15, с. 215]. Изначально предполагалось, что оценка земли, например, будет проведена по размеру выкупных платежей. Этот подход оказался неверным, поскольку цены для выкупной операции были завышены и о справедливом обложении не могло идти речи. Проблема с оценкой земли заключалась в том, что у земств не было данных о рыночных ценах на нее. Неразвитый институт аренды привел к идее «обратиться к оценке по методу выручек и затрат к нормальным оценкам средней доходности земли» [15, с. 215]. Отметим, что первоначально подходы в этой работе были весьма многообразны, что не усложняло процесс.

В обществе развернулись споры о равномерности обложения между плательщиками с земли, недвижимого имущества, торговых и промышленных предприятий: «Оно (правительство. – П. А .) решилось гласно утверждать, что капитал несет другие налоги, тогда как земли помещичьи не несут их; между тем всем и каждому известно, что помещичьи земли платят одних земских повинностей более, чем капиталы и земских и государственных налогов. Помещик с 1 000 десятин платят до 100 рублей одних земских сборов, между тем как купец 2-й гильдии, часто торгующий на несколько сот тысяч рублей, даже в местности 1-го класса платит только 85 руб., и притом вместе с билетом на торговое заведение, а в местности 5-го класса только 30 руб.», - отмечал А. А. Головачев [4, с. 422–423].

Для единообразия действий в 1893 г. был принят закон о земских оценках [7, с. 155-163]. Согласно ему, доходность земли признавалась главным основанием для определения размера налога; в крайнем случае можно было отталкиваться от ценности земли. Оценка осуществлялась в сравнении доходов и расходов; цены на товары, аренду слегка коррелировали сумму. Для централизации осуществления оценки в 1899 г. исполнителями признавались созданные губернские оценочные комиссии, которые сократили полномочия земских органов. Анализируя деятельность оценочных комиссий, В. Н. Твердохлебов отмечал, что «оценочные данные земской статистики не могли угнаться за изменением конъектуры и к началу войны уже далеко не соответствовали действительности» [15, с. 217]. Такое мнение частично было оправдано. В губерниях отсутствовали точные данные о количестве и качестве земли, и для их уточнения приходилось обращаться к архаичным документам, которые давали ошибочные сведения.

Губернские земства нередко оказывались первопроходцами в организации новых дел в социальной и экономической сферах. Оформив механизм реализации проектов, губернские земства передавали даль- нейшую реализацию уездным земствам. Правительство опасалось, что увеличение земских средств приведет к ухудшению поступлений государственных налогов. В 1900 г. был издан закон, определяющий возможное увеличение земских бюджетов, в соответствии с которым земские сметы могли увеличиваться не более чем на 3 %. В. Н. Твердохлебов считал, что причинами такого роста земских смет и поступлений по ним были «общий экономический подъем страны, введение всеобщего обучения и казенные пособия для этой цели, рост самосознания и культурных потребностей самого населения» [15, с. 94].

А. А. Головачев и В. Н. Твердохлебов отмечали, что земствам было бы необходимо переложить часть налогового бремени с земельной собственности, главными плательщиками которых были крестьяне. А. А. Головачев подчеркивал, что служащие земских управ, находясь в постоянном контакте с местным населением (и городским, и сельским), лучше, чем представители центральных органов на местах, знали положение дел в регионе. Могли дать более или менее точное описание уровня их благосостояния, указать возможные точки роста и поэтому лучше понимали, что рост новых налогов, а тем более введение новых сборов не решит проблему налоговых поступлений, а наоборот, усугубит ее [4, с. 419]. Данная позиция, на наш взгляд, весьма спорна, если учесть деятельность тех же самых податных инспекторов, которые находились в не менее тесных взаимоотношениях с местными жителями [6]. Действительно, крестьянство в период написания работы А. А. Головачевым было переобложено государственными сборами: выкупные платежи, подушная подать, поземельный налог; местными – земскими и мирскими, так что «облагать новыми налогами было невозможно» [4, с. 420]). Другие виды имущества могли бы вытянуть дополнительное обложение, например, «сбор с торгово-промышленных заведений на всем протяжении существования не был главным источником доходов земств» [12].

Размышляя над статьями доходов органов земского самоуправления, А. А. Головачев отмечал, что законодательство давало возможность земствам коррелировать объекты и уровень обложения от местных условий в зависимости от ориентации на поддержку того или иного производства, промысла или занятия в целом. Более того, если территории заинтересованы в развитии каких-либо промыслов, этот сектор экономики мог облагаться минимальными земскими сборами. Например, в Оренбуржье земства ратовали за развитие овцеводства и козоводства, что способствовало вовлечению крестьянства в вязальный промысел, поэтому любая деятельность, связанная с этим направлением, считалась льготной: «интересы края могут требовать развития известного рода промышленности; поэтому для этой цели может потребоваться установление какого-либо специального налога на известный род имущества» [4, с. 424]. «В таких обстоятельствах, многие земские собрания признали необходимым обложить капиталы, затраченные на фабриках, заводах и других промышленных и торговых заведениях, по степени их выгодности и доходности. Это было тем более справедливо, что капитал, как мы видели при рассмотрении налога на торговлю, до этого времени был обложен в сравнении с другими имуществами ничтожно. Одни земские налоги с земли превышали обложение капиталов в пользу как государства, так и земства. Несмотря на такое положение дел, администрация восстала против подобных распоряжений земства, и 22 ноября 1867 г. последовало разъяснение ст. 9-й Временных правил, по которому фабрики и заводы подлежат обложению только как строения, а торговые свидетельства и патенты – не выше 25 % с вносимой в казну пошлины. Такое распоряжение совершенно парализовало всякую полезную деятельность земских собраний. Отныне всякое возвышение земских расходов падало только на одни земли, так как торговые свидетельства и патенты повсеместно были обложены высшим налогом. Но земли несли уже налог далеко выше капитала, а крестьянские – даже выше их доходности; стало быть, для соблюдения справедливости приходилось отказаться от всяких полезных расходов» [4, с. 421]. Стабильный доход земского бюджета обеспечивал оценочный сбор (обложение недвижимости). В. Н. Твердохлебов считал, что усиление налогового пресса на торгово-промышленные предприятия (введение налога на торгово-промышленные предприятия, который В. Н. Твердохлебов ошибочно называл промысловым налогом, и земства получили право назначать надбавки на промысловый налог) привело к массовым жалобам «со стороны торгово-промышленного класса» [15, с. 214] и «многочисленные ходатайства земств о расширении права надбавок и распространении их на дополнительные сборы не приводили ни к каким результатам» [15, с. 218]. Закон 1866 г. утвердил ограничение земских надбавок в 25 % для крупных организаций и питейных заведений и в 10 % – для мелких. В 1885 г. размер надбавочной ставки был понижен до 15 %, что существенно сократило доходы земств. Тем не менее вплоть до 1917 г. основные доходы в казну поступали от обложения земельной собственности.

Земские бюджеты не могли в полном объеме справляться с потребностями. Те направления работы, которые были переданы самоуправлению, находились в очень тяжелом положении. Например, с 1864 г. заведения общественного призрения, к которым относились и больницы, были переданы на баланс земств. Состояние зданий лечебных заведений, материально-техническая база, обеспечение койко-мест, лекарства, кадровый потенциал находились в крайне плохом состоянии. Более того, имеющиеся учреждения находились чаще всего в губернских центрах, не имея базы в уездах, поэтому было необходимо создавать целую эффективную систему медицинского обслуживания населения [4, с. 423]. Стоит отметить, что земские расходы на протяжении всего времени существования этих учреждений постоянно росли. В 1914 г. в 34 губерниях с работающим земством траты достигали

292,0 млн руб. Особенно быстро повышение происходило в начале ХХ в. Например, в этих же губерниях в 1907 г. было потрачено 131,3 млн руб. (рост составил более 100 % за семь лет). В 1914 г. 184,4 млн руб. (63,2 %) потребовалось на содержание образования и медицины; 28,3 млн (9,7 %) – на экономическое развитие регионов; 9 млн руб. (3,0 %) – на поддержание ветеринарной части и др. [15, с. 94].

А. А. Головачев считал, что спустя десятилетие после введения земского самоуправления «замечается особенное охлаждение к земским делам как в обществе, так и в среде земских деятелей. Представители земледельцев убедились, что за недостатком средств земские собрания обречены на ограниченную деятельность по исполнению обязательных расходов; крестьяне, живо заинтересованные вначале этим делом, в результате увидели одно возвышение налога; а представители городов, будучи обложены всегда одним и тем же сбором, стали относиться к нему совершенно пассивно. Интересуются в настоящее время этим делом лишь те, которые рассчитывали получить места в управах и мировом институте, да еще те немногие личности, которые с пожертвованием своих личных интересов желают принести посильную пользу обществу» [4, с. 423]. «Сочувствие общества к этим учреждениям возросло бы значительно, особенно в среде той его части, которая наиболее обременена налогами и которой каждая копейка достается таким трудом. Это сочувствие усилило бы значительно энергию земских деятелей, потому что деятельность каждого человека бывает тем энергичнее и плодотворнее, чем большим сочувствием она пользуется в среде общества» [4, с. 417].

Заключение

Первая мировая война, события 1917 г. не принесли стабильности стране в целом и земскому делу в частности. Снижение поступлений, мобилизация служащих, рост антиправительственных выступлений делали свое дело [11]. В. Н. Твердохлебов писал: «Революция произвела в земском хозяйстве большие пертурбации, чем война: резкое сокращение податных поступлений, падение ценности денег, дороговизна и прибавки служащим на дороговизну, новые расходы на милицию – все это привело к быстрому росту дефицитов, покрывавшихся казенными пособиями и краткосрочными ссудами» [15, с. 95]. Приход к власти большевиков кардинально изменил ситуацию в стране.