Оценка эффективности налоговых льгот и преференций

А ктуальность применения налоговых льгот и преференций, а также необходимость оценки их эффективности обусловлена высоким ростом выпадающих доходов (налоговых расходов) бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в связи с предоставлением таких льгот и преференций. По данным отчетности Федеральной налоговой службы в 2011 году сумма выпадающих доходов (налоговых расходов) составила около 4,2 трлн. рублей, в 2012 году – 6,0 трлн., в 2013 году – 7,37 трлн., в 2014 году – 6,74 трлн. рублей [1].

В соответствии со статьей 56 Налогового кодекса Российской Федерации льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере.

В Налоговом кодексе Российской Федерации льготы и преференции реализуются несколькими способами: в виде пониженной ставки налога, например, правительствам субъектов Российской Федерации дано право снижать ставку налога на прибыль организаций в части, поступающей в бюджет субъекта Рос- сийской Федерации; в виде исключения из объектов налогообложения, например не являются объектом налогообложения транспортным налогом пассажирские и грузовые морские, речные и воздушные суда, находящиеся в собственности (на праве хозяйственного ведения или оперативного управления) организаций и индивидуальных предпринимателей, основным видом деятельности которых является осуществление пассажирских и или грузовых перевозок; в виде освобождения от налогообложения, например от налога на добавленную стоимость освобожден ввоз оборудования и комплектующих к нему, аналоги которого не производятся на территории Российской Федерации.

По целям введения налоговые льготы и преференции можно разделить на экономические и социальные. К экономическим можно отнести налоговые льготы и преференции, которые оказывают стимулирующее воздействие на развитие экономики. К социальным – те, которые поддерживают слабо обеспеченные и незащищенные слои населения.

Для оценки эффективности налоговых льгот и преференций Правительство Российской Федерации обязало Минэкономразвития России разработать методику оценки эффективности налоговых льгот [2].

Методика мониторинга и оценки эффективности налоговых льгот, разработанная Минэкономраз- вития России, Правительством Российской Федерации не была принята.

В связи с отсутствием на федеральном уровне типовой методики оценки эффективности налоговых льгот, предоставленных федеральными законами и типовых методических рекомендаций по оценке эффективности налоговых льгот, субъекты Российской Федерации самостоятельно разрабатывают и применяют различные критерии оценки предоставляемых налоговых льгот и преференций а также осуществляют оценку выпадающих доходов (налоговых расходов при прогнозировании консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Практически во всех субъектах Российской Федерации приняты нормативные акты об оценке эффективности предоставляемых или планируемых к предоставлению налоговых льгот, что говорит о том, что в большинстве регионов проводится определенная работа по анализу эффективности применения налоговых льгот.

При этом, по причине отсутствия в России единой методики каждый регион использует свои собственные критерии.

В качестве основных рассматриваемых показателей можно выделить оценку бюджетной эффективности, экономической эффективности и социальной эффективности. Не во всех региональных нормативных актах прописана методика оценки эффективности налоговых льгот, некоторыми регионами просто утвержден порядок оценки эффективности.

Показатели, используемые для оценки эффективности налоговых льгот, формируются на основании данных налоговой статистической и бухгалтерской отчетности.

В Основных направлениях налоговой политики на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов указывается на необходимость изменения подходов к установлению новых налоговых льгот – обязательным элементом процесса введения новой льготы должна быть оценка их эффективности. Для этого любая новая налоговая льгота должна устанавливаться на ограниченный период – например, на 5 лет или более длительный срок в зависимости от целевой направленности этой льготы. По мере приближения истечения срока действия льготы принятие решения о ее возможном продлении должно производиться с учетом результатов анализа ее эффективности. [3].

Однако льгота по уплате налога на добавленную стоимость с сумм реализации имущества (имущественных прав) должников-банкротов, введенная в действие с 1 января 2015 года не была предусмотрена в проектах федеральных законов к первому чтению, а внесена в редакцию законопроектов ко второму. По ней отсутствует цель введения сроки действия льготы и финансово-экономическое обоснование. Также не предусмотрена налоговая отчетность, отражающая сумма выпадающих доходов по данной льготе, с помощью которой можно проводить анализ ее эффективности.

В соответствии с пунктом 3 статьи 122 Регламента Государственной Думы Российской Федерации [4] законопроект, как правило не позднее чем за 7 дней до его рассмотрения во втором чтении вместе с материалами к нему рассылается Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, и депутатам Государственной Думы. Данная норма существенно ограничивает срок рассмотрения внесенных поправок в законопроекты ко второму чтению.

Вносимые между первым и вторым чтением субъектами права законодательной инициативы поправки нередко приводят к полной смене концепции законопроекта, в том числе и по законопроектам, касающимся совместного ведения субъектов Российской Федерации и Российской Федерации без должного обсуждения вносимых изменений со стороны субъектов. Принятие законов в таком формате приводит в дальнейшем к сложностям при их применении и необходимости внесения многочисленных поправок, а также содержит коррупционные риски, связанные с возможностью лоббирования интересов определенных групп (лиц).

В связи с этим необходим более взвешенный подход и тщательное согласование позиций между субъектами законодательной инициативы на федеральном региональном и муниципальном уровнях при подготовке изменений федерального законодательства по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в части налоговых льгот. Кроме того, основными элементами налоговых льгот должны являться их цели, сроки введения и суммы компенсации из федерального бюджета если льготы устанавливаются федеральным законодательством по налогам поступающим в консолидированные бюджеты субъектов и местные бюджеты. [5].

Отдельные налоговые льготы, помимо Налогового кодекса Российской Федерации, регулируются подзаконными актами Правительства Российской Федерации.

Для применения отдельных льгот установленных статьями 150, 259.3 и381 Налогового кодекса Российской Федерации необходимы перечни льготируемого оборудования утвержденные постановлениями Правительства Российской Федерации.

Так, для реализации подпункта 7 пункта 1 статьи 150 Налогового кодекса Российской Федерации постановлением Правительства Российской Федерации [6] утвержден перечень технологического оборудования (в том числе комплектующих и запасных частей к нему), аналоги которого не производятся в Российской Федерации, ввоз которого на территорию Российской Федерации не подлежит обложению налогом на добавленную стоимость, но фактически не нуждается в применении налоговых льгот в том числе: оборудование для виноделия, производства сидра, фруктовых соков или аналогичных напитков;

• оборудование для приготовления или производства напитков;

• оборудование для пивоваренной промышленности;

оборудование для фасования напитков в бутылки, банки при избыточном давлении, закупорки, этикетирования бутылок производительностью не менее 30000 бутылок или банок в час.

Вместе с тем, продукция производимая на указанном оборудовании обладает высокой ликвидностью и не нуждается в государственной поддержке. Так, в 2011 – 2013 годах в Российскую Федерацию ввезено 3923 единицы вышеперечисленного оборудования. Сумма выпадающего налога на добавленную стоимость составила 1,4 млрд. рублей.

Кроме того, по перечню утвержденному Правительством Российской Федерации в 2011 – 2013 годах на территорию России было ввезено с предоставлением налоговых льгот устаревшее (до 2003 года выпуска технологическое оборудование (и запчастей в количестве 1923 единицы, сумма выпадающего налога по которому составила 0,8 млрд. рублей.

Обращает на себя внимание предоставление федеральным законодательством налоговых льгот и преференций по имущественным налогам, поступающим в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации.

В 2011 году сумма выпадающего дохода в связи с предоставлениемльгот по имущественным налогам, установленных федеральным законодательством, составила 196,5 млрд. рублей, или 25,8% к сумме имущественных налогов, начисленных к уплате в 2011 году, в 2012 году – 235,0 млрд. рублей, или 28,5% [1].

В 2012 году сумма выпадающих доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с предоставлением налоговых льгот, установленных федеральным законодательством по имущественным налогам, по сравнению с 2011 годом увеличилась на 19,6%.

Анализ структуры выпадающих доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации от предоставления налоговых льгот, установленных федеральным законодательством, свидетельствует, что наибольшая доля приходится на налог на имущество организаций, за 2011 год она составила 88,8%, за 2012 год – 88,7%.

Доля выпадающих доходов по налогу на имущество организаций, в связи с предоставлением льгот, установленных федеральным законодательством, в совокупном объеме выпадающих доходов по налогу на имущество организаций, в связи с предоставлением льгот, установленных федеральным и региональным законодательствами, в 2011 году составила 57%, в 2012 году – 60,4%.

Проведенный Счетной палатой Российской Федерации мониторинг эффективности предоставления налоговых льгот, установленных федеральным законодательством по налогам, поступающим в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, показал, что мнение субъектов Российской Федерации по их отмене или сохранению не однозначно.

Москва, Республика Калмыкия, Республика Северная Осетия – Алания, Удмуртская Республика, Алтайский край, Краснодарский край, Астраханская, Московская, Пензенская, Самарская области выступают за то, чтобы сохранить все налоговые льготы по имущественным налогам, установленные федеральным законодательством.

За отмену льгот по имущественным налогам, установленных федеральным законодательством, выступили Республика Алтай, Республика Башкирия, Республика Мордовия, Белгородская, Вологодская, Курская, Орловская, Псковская области.

Основным мотивом субъектов Российской Федерации при принятии решения о сохранении действующих налоговых льгот, установленных федеральным законодательством для граждан (физических лиц), явилось обеспечение целостного экономического и социального пространства, не ущемляющего права граждан на всей территории Российской Федерации.

Обращает на себя внимание льгота по налогу на имущество для пенсионеров, установленная Законом Российской Федерации от 9 декабря 1991 г. № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц». Они освобождаются от уплаты налога на строения, помещения и сооружения. При этом количество и стоимость объектов, находящихся в собственности пенсионеров, значения не имеет.

Данная норма может негативно влиять на доходы местных бюджетов.

В связи с высокой дотационностью бюджетов большинства субъектов Российской Федерации и дефицитом финансовых ресурсов наиболее важным показателем является бюджетная эффективность налоговых льгот, однако, развитие субъекта Федерации невозможно без принятия мер по улучшению инвестиционного климата и привлечения капитала, развития малого бизнеса, то есть повышения экономической эффективности для налогоплательщиков, и поддержки социально незащищенных категорий населения.