Оценка эффективности закупочной деятельности государственных организаций

В современных условиях значимость ин ститута контрактной системы государствен ных закупок для социально - экономического развития страны безусловна . Следует отме тить , что в научном дискурсе вопросы , свя занные с системой государственных закупок , появились относительно недавно . Попытки решить проблему оценки эффективности процесса закупочной деятельно сти сделаны в ряде работ [1–6]. Группа специалистов при рассмотрении проблемы эффективности госзакупок основным критерием считает до стижение баланса интересов участников за купочного процесса [7]. Вопросы , связанные с разработкой методологии и практических способов оценки эффективности госзакупок , рассматриваются в [8; 9].

Несмотря на все предпринятые усилия , следует отметить , что эти попытки не привели к разработке единого комплексного подхода к измерению эффективности закупочного про цесса . При этом не только в научном поле , но и на практике ( как на уровне министерств , так и регионов и организаций ) отсутствует единая методика оценки эффективности госзакупок . Эффективность деятельности органов власти , организаций в сфере закупок оценивается формально с помощью показателей результа тивно сти , без учета всех сторон закупочной деятельности . В основном законе по функ ционированию данного института № 44- ФЗ [10] отсутствуют показатели эффективности и методика их определения , что вынуждает регионы , организации разрабатывать свои ме тодики . Используются различные методики по измерению эффективности закупочного про цесса , которые не отражают эффективности реализации всех сторон закупочной деятель ности , указанных в 1, 4 и 5 ч . 1 ст . 93 Закона № 44- ФЗ . Все это усложняет сравнительные исследования деятельности государственных организаций в сфере закупочной деятельности и требует выработки единого комплексного подхода к измерению эффективности закупоч ного процесса .

Цель исследования: разработать комплексную методику оценки эффективности государ- ственных закупок на уровне регионов и организаций с учетом до стоинств и недо статков действующих методик в этой области. В качестве объекта исследования определен процесс закупочной деятельности государственных организаций. Предметом настоящего исследования является оценка эффективности процесса закупочной деятельности государственных организаций. В рамках поставленной цели решаются следующие задачи: рассмотреть существующие методики измерения эффективности закупочного процесса государственных организаций регионов Северо-Западного федерального округа (СЗФО); выявить их положительные стороны и недостатки; разработать авторскую методику оценки эффективности закупочного процесса, позволяющую учесть инновационные аспекты госзакупок.

Методы исследования

При проведении исследования использо вались методы сравнительного анализа , ком плексной оценки эффективности госзакупок и индексный метод . Рассматривались методики субъектов РФ СЗФО и ведомственные методи ки по оценке эффективности госзакупок .

Результаты и дискуссия

Исследование существующих методи ческих подходов к оценке эффективности госзакупочного процесса показало , что в них присутствуют в основном показатели результативности . Необходимо признать , что повышение результативности является обязательным условием повышения экономи ческой эффективности . В этом и заключается интегральный характер категории эффектив ности , которая , по мнению Н . В . Кандыбко , « включает в себя : целевую эффективность как степень достижения системой заданных ре зультатов ; экономическую эффективность как соотношение между экономическим эффектом и затратами ресурсов » [11, c. 3]. Из этого опре деления следует , что целевая эффективность – это результативно сть , без которой не может существовать экономическая эффективность .

Различаются ведомственные подходы к измерению эффективности закупочного про цесса , которые отражены в методиках Ми нистерства экономического развития ( МЭР ),

Министерства финансов , Федеральной налого вой службы ( ФНС ) и Федеральной антимоно польной службы ( ФАС ) [12-14]. Например , в методике МЭР основное внимание уделяется экономии использования бюджетных средств ; в методике ФНС , кроме ценовых показателей , присутствует такой показатель , как доля за купок , осуществленных у субъектов малого предпринимательства ( СМП ) и социально ориентированных некоммерческих организа ций ( СОНО ); в методике ФАС определяются показатели , характеризующие снижение бюд жетных затрат , и показатели , оценивающие уровень добросовестной конкуренции , число жалоб и пр .

Рассмотрим методики оценки эффективно сти закупочной деятельности , разработанные регионами , входящими в СЗФО .

Санкт-Петербург. Методика состоит из 19 показателей , в том числе из них 16 доле вых показателей , например : доля отмененных электронных конкурентных процедур ( ЭКП ), доля контрактов , заключенных по результатам ЭКП , доля обоснованных жалоб и др ., и 3 по казателя в абсолютном выражении - экономия средств бюджета , закупки малого объема , среднее число поданных заявок на участие в электронных конкурентных процедурах [15].

Ленинградская область. Оценка эффектив ности госзакупок осуществляется с помощью методики ФНС РФ , которая использует сле дующие 4 показателя : среднее количество за явок , % экономии при заключении договоров , % решений о признании жалобы обоснован ной и доля закупок , осуществленных у СМП и СОНО [14].

Мурманская область. Методика включает 9 показателей : 8 долевых показателей , например , доля несостоявшихся процедур , доля закупок , осуществленных у субъектов СМП и СОНО , доля закупок по плану - графику и др ., 1 показа тель в абсолютном выражении - среднее коли чество участников конкурентных процедур [16].

Калининградская область. Методика вклю чает 8 показателей . Все показатели представле ны в абсолютном выражении , например : количе ство и общая стоимость контрактов , количество размещенных извещений , сумма начисленных неустоек , количество жалоб и др . [17].

Республика Карелия. Оценка эффективно сти госзакупок определяется по 8 показателям , из них 7 долевых показателей : доля конку рентных закупок , при которых предложение по закупке было снижено не более чем на 25 % от НМЦК , доля несостоявшихся проце дур закупок , доля закупок , осуществленных у субъектов СМП и СОНО , и 1 показатель в абсолютном выражении - объем закупок , осу ществленных у субъектов СМП и СОНО [18].

Республика Коми . В данном регионе отсут ствует методика оценки эффективности госза купок . Вместо нее используется инструкция по заполнению отчета по оценке эффективности осуществления закупок товаров , работ , услуг для обеспечения государственных и муни ципальных нужд , состоящая из ряда таблиц ( всего 7 таблиц ), в которых представлены результаты мониторингового исследования закупочного процесса региона . Табл . 1 [19] по оценке эффективности закупочного процесса состоит из 110 строк и 15 столбцов . Осталь ные чуть меньше . Показатели эффективности не конкретизированы . Отсутствуют критерии эффективности , методики расчета показателей эффективности . Таблицы громоздкие , плохо воспринимаются и требуют значительной тру доемкости при заполнении данного отчета [19].

Вологодская область. В данном регионе при оценке эффективности используются 11 показателей , в том числе 3 долевых показа теля , таких как доля несостоявшихся закупок , доля контрактов с нарушением срока их реги страции заказчиком , доля расторгнутых кон трактов ; остальные - показатели в абсолютном выражении : количество совместных закупок , количество приглашений , полученных от Ко митета госзаказа на совместные закупки , и др . Эти показатели встречаются только в данном регионе [20].

Методики по оценке эффективности гос закупок и показатели мониторинга закупок товаров , работ , услуг для обеспечения го су - дарственных и муниципальных нужд в Архан гельской , Псковской и Новгородской области отсутствуют вообще .

Проведенный анализ методик оценки эффективности закупочной деятельно сти, разработанных регионами СЗФО, показал, что существует три основные проблемы в определении оценки эффективности госзакупок:

• 1.    Все рассмотренные методики пред ставлены показателями , характеризующими целевую эффективность , т . е . результатив ность , которые не отражают затратную со ставляющую . В этих методиках отсутствуют показатели экономической эффективности госзакупок , которые должны показывать , на сколько эффективно используются бюджетные ассигнования , выделенные для госзакупок , в соответствии с принципом эффективности расходования бюджетных средств , провоз глашенным Бюджетным кодексом РФ . Он гласит , что достижение установленных целей и результатов должно осуществляться с наи меньшим объемом бюджетных средств [21] и соответствовать принципу трех «E»:

  – «economy» ( экономичность – способ ность до стичь цели и результатов , расходуя минимум ресурсов );

  – «effectiveness» ( результативность – сте пень достижения установленных цели и ре зультатов );

  – «ef fi ciency» ( продуктивность – способ ность оценить результаты деятельно сти , ко торая определяется количеством продукции ( товар , работа и услуги ), произведенной с использованием живого труда , материальных ресурсов , капитала , информации и пр .).

• 2.    Отсутствуют инновационные аспекты госзакупок . Учитывая тот факт , что инноваци онная деятельность является залогом устойчи вого развития страны , как зарубежные , так и российские ученые справедливо отмечают , что « национальный инновационный потенциал не является исключительным результатом госу дарственной политики , а формируется сово купным результатом взаимодействия многих государственных и частных решений » [22; 23].

• 3.    В соответствии с приказом Министер ства финансов РФ [7], в свете федерального закона 44- ФЗ , оценка эффективности должна отражать все основные стороны реализации закупочной деятельности , особенно оценку планирования , конкуренции , документооборо та , соблюдения требований законодательства и качества госзакупок .

Учитывая вышеизложенное, авторы считают, что кроме традиционных показателей экономики при оценке эффективности закупочного процесса необходимо учесть инновационную составляющую. В зарубежных документах по оценке эффективности госзакупок, например в документах ОЭСР, ЕС, предлагаются экологические показатели, показатели по закупке НИОКР, зеленой и инновационной продукции [19]. Также необходимо учесть процессы цифровизации госзакупок.

Т . В . Касьянова предлагает дополнить принцип эффективности расходования бюд жетных средств двумя факторами , отражаю щими экологичность и цифровизацию [24; 25]. Необходимость учета инновационной состав ляющей при оценке эффективности госзаку пок указывается в работе Д . А . Бацунова [26].

Однако рассмотренные методики осве щают не все указанные стороны закупочной деятельно сти . Рассмотрим основные харак теристики методик оценки эффективности закупочной деятельности , разработанные регионами СЗФО .

Методика Санкт-Петербурга. Ее досто инство обосновывается тем , что большинство показателей характеризует конкурентность закупок , которая является главным критерием закупочной деятельности , а также качество закупочной деятельности . Однако среди не достатков следует отметить отсутствие по казателей , характеризующих невыполнение требований законодательства госзакупок , например число нарушений , долю покупок у субъектов СМП и СОНО в соответствии со ст . 30 44- ФЗ и Постановлением Правительства РФ от 17.03.2015 № 238 [27], долю инноваци онной продукции в общем объеме госзакупок [28]. По нашему мнению , отмеченные недо статки влияют на качество функционирования контрактной системы .

Методика Ленинградской области. В дан ном регионе используется методика ФНС РФ . Достоинство – про стота расчета . Всего 5 показателей , в том числе 3 показателя , ха рактеризующих качественную составляющую госзакупок , 1 показатель , характеризующий конкуренцию , и 1 показатель соблюдения тре бований законодательства . Отсутствуют показа тели оценки планирования и документооборота .

Методика Мурманской области. В ней 9 показателей , в том числе 2 показателя оценки конкуренции закупок , 1 показатель соблюдения требований законодательства , 2 показателя оценки планирования , остальные показатели ха рактеризуют качественную составляющую . От сутствуют показатели оценки документооборота .

Методика Калининградской области вклю чает 6 показателей : 3 показателя оценки пла нирования , 2 показателя , характеризующих качественную составляющую госзакупок , и 1 показатель , характеризующий конкуренцию . Отсутствуют показатели , характеризующие не выполнение требований законодательства гос закупок и показатели оценки документооборота .

Методика Республики Карелия включает 8 показателей , в том числе 4 показателя , ха рактеризующие конкуренцию закупок , 3 по казателя , характеризующие каче ственную составляющую закупок , и 1 показатель со блюдения требований законодательства . От сутствуют показатели оценки планирования и документооборота .

Методика Вологодской области включает 11 показателей , в том числе 7 показателей , ха рактеризующих качество закупочной деятель ности , и 4 показателя оценки планирования . Отсутствуют показатели оценки конкуренции , документооборота и соблюдений требований законодательства .

В результате проведенного сравнительного анализа методик регионов СЗФО были выяв лены положительные моменты , заключающи еся в том , что практически во всех методиках значительна доля показателей , характеризу ющих конкуренцию и каче ство закупочной деятельности . В то же время во многих ме тодиках отсутствуют оценки планирования , документооборота и соблюдений требований законодательства ( законодательство требует закупки у субъектов СМП И СОНО , также закупки инновационной продукции , которая должна быть меньше или равна 10 процентам общего объема всех заключенных контрактов в стоимостном выражении ). В отличие от ве домственных методик , которые более просты в оценке , но имеют узкий перечень показате лей , региональные методики освещают все стороны закупочного процесса гораздо шире .

Однако и ведомственные , и региональные ме тодики , кроме вышеуказанных недостатков , не освещают инновационные аспекты , влияние объема госзакупок на социально - экономиче ские показатели объекта исследования , на пример : для региона – влияние госзакупок на рост ВРП , для организации – на рост объема выпуска товара , работ и услуг и др .

Исследуемые методические подходы , не смотря на ряд недостатков , играют значитель ную роль для разработки единого комплекс ного подхода к измерению эффективности закупочного процесса .

В этих условиях , на наш взгляд , суще ствующие методики оценки эффективности госзакупок необходимо дополнить не только традиционными показателями эффективности , но и показателями , отражающими инноваци онные аспекты госзакупок . Нами предлагают ся следующие показатели .

• 1.    Экономическая эффективность госза купок – соотношение общей экономии бюд жетных средств , полученной в результате заключения всех контрактов к общему стои мостному объему закупок .

• 2.    Производительность – соотношение общего стоимостного объема закупок к числу сотрудников , участвующих в процессе управ ления госзакупками .

• 3.    Удельная экономия на один заключенный контракт – соотношение объема экономии бюджетных средств к числу заключенных контрактов по закупкам .

• 4.    Доля инновационной продукции ( в том числе , зеленая продукция ) в общем объеме закупок .

• 5.    Доля закупок , реализованных в элек тронном формате , в общем объеме закупок .

Рассмотрим расчет эффективности заку почной деятельности на примере организации ГКУ « Центр материально - технического обе спечения судебных участков мировых судей Ленинградской области » с дополненным перечнем показателей . Оценка эффективности закупок осуществляется за отчетный период , равный одному календарному году .

Расчет осуществляется на основе методи ки ФНС РФ , которая используется в Ленин градской области . Она включает 4 показателя

Показатели оценки эффективности закупочной деятельности Indicators for the evaluation of procurement effectiveness

№	Показатель	Содержание
I. Оценка планирования
1	Доля контрактов, по которым увеличена цена (не учли рост цен при планировании) в ходе исполнения	Отношение числа контрактов, по которым увеличена цена в ходе исполнения, к общему числу заключенных контрактов
2	Доля закупок по плану-графику [30]	Отношение числа заключенных контрактов к запланированным [30]
II. Оценка конкуренции
1	Доля конкурентных закупок в общем объеме закупок [30]	Отношение стоимостного объема конкурентных закупок к общему стоимостному объему закупок [30]
2	Среднее количество заявок, поданных на участие по конкурентному способу	Среднеарифметическое число заявок по всем видам конкурентных способов закупок
III. Оценка соблюдения требований законодательства
1	Доля закупок у субъектов МСП и СОНО	Отношение стоимостного объема закупок у субъектов МСП и СОНО к общему стоимостному объему закупок
2	Доля закупок инновационной продукции	Отношение стоимостного объема закупок инновационной продукции к общему стоимостному объему закупок
IV. Оценка документооборота
1	Доля незаключенных контрактов из-за технических ошибок делопроизводителей заказчика	Отношение числа незаключенных контрактов из-за технических ошибок делопроизводителей заказчика к общему числу контрактов
2	Доля заявок на закупку, направленных уполномоченным органом на доработку заказчику	Отношение заявок на закупку, направленных уполномоченным органом на доработку заказчику, к общему числу заявок
V. Оценка качества закупочной деятельности
1	Доля отмененных закупок	Отношение стоимостного объема отмененных закупок к общему стоимостному объему закупок
2	Доля отрицательных заключений по результатам экспертиз НМЦК	Отношение числа отрицательных заключений по результатам экспертиз НМЦК к числу экспертиз
3	Процент решений о признании жалобы обоснованной	Отношение количества контрактов, по которым есть решения о признании жалобы обоснованной, к общему количеству заключенных контрактов
4	Процент экономии при заключении государственных контрактов	Отношение разности между начальной и конечной стоимостью контрактов без учета стоимости незаключенных контрактов к разности между начальной стоимостью и величиной стоимости незаключенных контрактов [31]
5	Экономическая эффективность госзакупок	Отношение общей экономии бюджетных средств, полученная в результате заключения всех контрактов, к общему стоимостному объему закупок
6	Производительность	Отношение общего стоимостного объема закупок к числу сотрудников, участвующих в процессе управления госзакупками
7	Удельная экономия на один заключенный контракт	Отношение общей экономии бюджетных средств, полученной в результате заключения всех контрактов, к числу этих контрактов
8	Доля закупок, осуществленных в электронном формате	Отношение стоимостного объема закупок в электронной форме к общему стоимостному объему закупок
9	Доля закупок у СМП и СОНО	Отношение стоимостного объема закупок у СМП и СОНО к общему стоимостному объему закупок
10	Доля закупок инновационной продукции	Отношение стоимостного объема закупок инновационной продукции к общему стоимостному объему закупок

Источник: разработано авторами. Source: developed by the authors.

и методику их определения . Она удобна и прозрачна для расчетов , но , как и все дру гие методики , не освещает все стороны за купочной деятельно сти . Нами предлагается методика с более расширенным перечнем по казателей в соответствии с приказом Мини стерства финансов РФ [29]. Данный перечень показателей , представленный в таблице , на наш взгляд , отражает все этапы закупочной деятельности , приведенные в ст . 93 Закона № 44- ФЗ , например : этап планирования – раздел I, определения поставщика ( подрядчи ка , исполнителя ) – раздел II, остальные этапы по заключению , исполнению контракта , от четности – разделы III, IV и V.

При расчете оценки эффективности заку почной деятельности используются методы расчета показателей , используемые в методике ФНС . В ней применяется балльная система оценки эффективности . При оценке конку ренции количество заявок определяется по каждому способу закупок , которому присваи вается определенный балл , например : способ закупки – конкурс , по которому количество заявок равно или более 2 заявок , – 5 баллов , если меньше 2 заявок – 2 балла . Итоговый балл определяется как среднеарифметическое баллов , установленных к количеству заявок по каждому виду закупок . При оценке каче ства закупочной деятельности , например , при определении процента решений о признании жалобы обоснованной , сначала определяется этот процент , затем этому показателю присва ивается балл : если процент решений менее 4, то 5 баллов , если более 4, то 2 балла .

При оценке соблюдения требований за конодательства : за нарушение – 2 балла , от сутствие нарушения – 5 баллов .

В то же время данные показатели харак теризуют качество закупочной деятельности при выполнении требований законодательства .

По остальным показателям используется аналогичный алгоритм определения баллов . В методике представлен классификационный уровень эффективности закупок .

Предлагаемая методика отличается от рассмотренных методик тем, что в ней представлен большой перечень показателей, отражающих качество закупочной деятельности, также кроме традиционных показателей эффективности используются показатели, отражающие инновационные аспекты госзакупок.

Расчеты , проведенные по данной методи ке , показали , что закупочная деятельность данной организации в 2022 г . характеризова лась высоким уровнем эффективности , а по методике ФНС – средним ( базовым ) уровнем . Методика ФНС не раскрывает все стороны закупочной деятельно сти данной организа ции , на реализацию которой она приложила немало усилий . Особенно это касается каче ственной составляющей , представленной не только показателями целевой эффективности ( результативности ), но и показателями эко номической эффективности , цифровизации , а также инновационными показателями , раз вивающими инновационную функцию го су - дарственных закупок [32, 33].

Заключение

• 1.    Рассмотренные методики представлены определением показателей , характеризующих целевую эффективность , т . е . результативность , которые не отражают затратную составляющую .

• 2.    Кроме традиционных показателей эконо мики при оценке эффективности закупочного процесса необходимо учесть инновационные аспекты госзакупок .

• 3.    В соответствии с приказом Министер ства финансов РФ [24] в рамках федерального закона 44- ФЗ , оценка эффективности должна отражать все основные стороны реализации закупочной деятельности , особенно оценку планирования , конкуренции , документооборо та , соблюдения требований законодательства и качества госзакупок .

• 4.    Предлагается комплексный подход к оценке эффективности закупок на принципах пяти «E»: экономичность ; результативность ; продуктивность ; экологичность ; цифрови зация . Последние два принципа дополнены двумя компонентами устойчивого и иннова ционного развития : четвертой «E», характе ризующей экологичность и социальную ответ ственность (environment & social responsibility), и пятой «E», характеризующей внедрение электронных ИКТ - технологий и основанных на них инноваций (e-procurement) [25].

Внедрение предложенной методики оценки закупочной деятельности государственной организации, учитывающей основные стадии закупочного процесса и основанной на принципах пяти «Е», будет способствовать единому комплексному подходу к оценке закупочной деятельности.