Оценка экономической эффективности внедрения комплексов обработки избирательных бюллетеней и комплексов электронного голосования в избирательную систему Санкт-Петербурга

Избирательная компания Президента Российской Федерации 2018 в Санкт-Петербурге вскрыла целый пласт организационно-административных проблем в низшем звене института избирательных комиссий – участковых избирательных комиссиях. Недоработки и ошибки в новом механизме выдачи открепительных удостоверений, факты мошенничества в обеспечении доступа наблюдателям от политических партий, неспособность сопротивляться давлению со стороны ТИК председателями УИК, некомпетентность рядовых членов УИК, низкая эффективность работы в части информационного обеспечения населения.

Все эти проблемы требуют анализа, а затем и выработки качественно новых, сугубо прагматичных управленческих решений. Это позволит значительно усовершенствовать избирательную систему Российской Федерации и Санкт-Петербурга в частности.

Пробелы в законодательстве

Законодательство Российской Федерации в части организации и проведения выборов президента прописано достаточно полно, обозревать его в рамках одной статьи явно избыточно. На эту тему уже написано множество замечательных работ. (Примеры замечательных работ).

Однако, на взгляд автора, существует довольно существенная, и упущенная современными исследователями, проблема - процедура формирование состава участковой избирательной комиссии. Удивительно, но в федеральных законах Российской Федерации не прописан чёткий алгоритм отбора кандидатов. Так, в постановлении центральной избирательной комиссии от 17 февраля 2010 года N 192/1337-5 «О Методических рекомендациях о порядке формирования территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных и участковых избирательных комиссий» лишь указано, что:

«Отбор кандидатур проводится на основании процедуры, определенной решением избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, а при его отсутствии - решением соответствующей территориальной комиссии. Процедура отбора может предусматривать рейтинговое голосование, жеребьевку, иные способы определения конкретных кандидатур для назначения в состав участковой избирательной комиссии»

Это открывает широкие возможности для нарушения прав избирателей территориальными избирательными комиссиями.

Несоответствие нормативных и практических алгоритмов функционирования участковых и избирательных комиссий

Впрочем, начать исследование было необходимо с другого вопроса. С анализа внешней и внутренней среды института участковых избирательных комиссий Санкт-Петербурга.

Несмотря на законодательно установленные алгоритмы работы участковой избирательной комиссии в Санкт-Петербурге их формирование и функционирования происходит по несколько иным, более прагматичным сценариям.

Первым делом территориальные избирательные комиссии выбирают доверенных людей, которые в дальнейшем будут играть роль председателей участковых избирательных комиссий. Чаще всего такими лицами становятся служащие муниципальных образований, работники школьных администраций, а также иные работники бюджетных учреждений и окологосударственных организаций.

Именно эти люди в последствии формируют команду будущей участковой избирательной комиссии.

Достаточно часто, ввиду кадровых перестановок внутри территориальных участковых избирательных комиссий, состав участковых избирательных комиссий кардинально меняется. На председателей участковых избирательных комиссий оказывается административное давление и те вынуждены «добровольно» сложить с себя полномочия и уйти в отставку.

К сожалению, достоверной статистики, указывающей на масштаб явления, по понятным причинам, не существует, однако, довольно легко найти отдельные случаи подобных перестановок.

Так, в Калининском районе за три месяца до проведения Президентских выборов своих полномочий лишились председатели 444, 445, 446, 468, 451, 459 участковых избирательных комиссий. По данным СМИ часть из них призналась, что ушла под давлением руководства территориальной избирательной комиссий №11.

За 11 месяцев до выборов Президента Российской Федерации территориальная избирательная комиссия №3 отстранила от своих обязанностей 11 председателей участковых избирательных комиссий, территориальная избирательная комиссия №7 сняла 14 председателей с их должностей.

С точки зрения управленческого анализа такое шаткое положение председателей участковых избирательных комиссий и их полная зависимость от вышестоящих территориальных избирательных комиссий влечёт за собой высокую вероятность возникновения кризисных ситуаций.

Низкая оплата труда

Ещё одной, достаточно серьёзной проблемой в работе участковых избирательных комиссий является низкая заинтересованность рядовых членов участковых избирательных комиссий в качественном осуществлении своих обязанностей. Причина тому - низкая оплата труда.

В Санкт-Петербурге член избирательной комиссии с правом решающего голоса получает от 5060 рублей, при занятости только в день выборов, до 10 тыс.рублей при полной нагрузке с дежурствами и обходами избирателей.

Секретари участковых избирательных комиссий получают от 15 тыс. рублей до 22 тыс.рублей, размер их компенсаций также зависит от занятости и оценки качества их работы председателем участковой избирательной комиссий.

16 тысяч получает сам председатель участковой избирательной комиссии уже после подведения итогов выборов и сдачи всей документации.

С учётом пятилетнего срока работы членов участковой избирательной комиссии компенсации представляются более чем несущественными.

Профессиональная подготовка

Немаловажным фактором в работе участковой избирательной комиссии является профессиональная подготовка её членов.

Базовый управленческо-функциональный анализ показывает, что точками наивысшей концентрации рабочих функций являются два звена – председатель и секретарь участковой избирательной комиссии. Именно в их руках фактически сосредотачиваются все полномочия участковой избирательной комиссии.

Заместитель председателя обладает крайне ограниченным функционалом и выступает в роли страховочного блока системы. В экстренных ситуациях он должен брать на себя в председателя.

Программы подготовки членов участковой избирательной комиссии составляет непосредственно центральная избирательная комиссия. Затем, в срок от месяца до двух недель перед выборами по цепочке центральная избирательная комиссия - городская избирательная комиссия -территориальная избирательная комиссия программы спускаются до председателей участковой избирательной комиссии.

Эти материалы представляют собой: обучающие видео, буклеты-справочники, сайты дистанционной подготовки, электронную библиотеку.

По факту очно обучаются только председатели участковых избирательных комиссий, однако даже это обучение проходит по усмотрению территориальных избирательных комиссий. Чаще всего председателей участковых территории администраций

избирательных

расположены участковые

муниципальных избирательные

комиссий собирают на образований, в которых комиссии. Затем член

территориальной избирательной комиссии раскрывает нюансы процедур, поясняет новшества в законодательстве и отвечает на вопросы присутствующих. На этом обучение председателей заканчивается.

Секретари, заместители председателей и члены участковых избирательных комиссий вообще не обучаются очно. Вся профессиональная подготовка представлена самостоятельным чтением специализированной литературы и консультацией у более опытных коллег.

Проверка профпригодности происходит посредством сдачи офлайн теста, состоящем из 20 вопросов. Всё отличие в сдаче теста председателями, заместителями, секретарями и рядовыми членами заключается в дополнительных вопросах.

Тест максимально унифицирован и не учитывает особенности работы на разных направлениях. Кроме прочего он оценивает исключительно юридическо-процедурную подготовку участников. В нём отсутствуют вопросы, направленные на оценку управленческих качеств руководящего состава участковых избирательных комиссий.

На практике члены участковых избирательных комиссий чаще всего недостаточно подкованы даже в правовых вопросах. И весь массив работы ложится на плечи руководящего состава. Таким образом в своей работе председатели участковых избирательных комиссий могут полагаться лишь на 3-4 достаточно компетентных и активных членов участковых избирательных комиссий. Остальные члены работают по принципу директивного управления и крайне несамостоятельны в своих действиях.

Публичное функционирование

Ещё одной особенностью в работе участковых избирательных комиссий Санкт-Петербурга является их большая, по сравнению с другими субъектами РФ, публичность. Несмотря на, в некотором роде, кастрированные институты наблюдателей и членов избирательной комиссии с совещательным голосом, они всё же оказывают достаточное давление на членов участковых избирательных комиссий.

Множество общественных организаций добиваются включения своих членов в состав участковых избирательных комиссий. Такие «включённые» элементы очень внимательно следят за действиями членов участковых избирательных комиссий, зачастую предельно формализуя процесс подготовки и проведения выборов Президента РФ.

Так, гражданское объединение «Наблюдатели Санкт-Петербурга» выставило на выборы Президента РФ в 2018 году более 800 журналистов, наблюдателей, членов участковых и территориальных избирательных комиссий.

По данным, обнаруженным в открытых источниках, подобным же образом было представлено ещё от тысячи до двух тысяч наблюдателей.

Этот фактор безусловно приходится учитывать при планировании организации работы участковых избирательных комиссий.

Предвыборное информирование населения

Ещё одной проблемой в работе участковых избирательных комиссий является низкая эффективность работы по информированию и агитации граждан, проживающих на их территории.

Типичными средствами информирования населения о проходящих выборах являются:

• -    размещение плакатов на информационных досках бюджетных организаций: школ, детских садов, больниц, администраций.

• -    поквартирный обход избирателей

• -    извещение избирателей через почтовые ящики

• -    оформление уличных стендов с информацией о предстоящих выборах

Однако, зачастую, подобные меры носят лишь чисто формальный характер и осуществляются лишь для проформы.

Результатом такого отношения к проведению разъяснительной работы становится достаточно низкая явка на выборах. Санкт-Петербург традиционно занимает одно из последних мест по данному показателю.

На основании изысканий, проведённых автором, с 2007 по 2018 год явка на выборах различного уровня в Санкт-Петербурге никогда не превышала 55%. Подобный результат был зафиксирован в нашем городе на президентских выборах 2008 и 2018 годов.

Общественно-политическая принадлежность председателей участковых избирательных комиссий

Отдельным блоком необходимо раскрыть характер взаимоотношений между участковыми избирательными комиссиями и политическими и общественными объединениями. Хотя формально участковые избирательные комиссии не могут никаким образом выражать своё пристрастие к тем или иным силам, на практике всё обстоит иначе.

Отталкиваясь от реальной практики составообразования участковых избирательных комиссий именно от принадлежности председателя участковых избирательных комиссий к политическим партиям и общественным организациям последние могут получить некоторые, зачастую противозаконные, преференции.

В рамках исследования автор проанализировал данные по 1882 петербургским участковым избирательным комиссиям, представленные в открытом доступе Санкт-Петербургской избирательной комиссией. Статистические данные собирались по признаку предложения председателя в состав комиссии определённой организацией.

Таблица 1. Принадлежность председателей участковых избирательных комиссий Санкт-Петербурга

Кем предложены в состав комиссии	Число председателей участковых избирательных комиссий
Собрание избирателей по месту работы	561
Партия «Единая Россия»	221
Представительным органом муниципального образования	173
Собрание избирателей по месту жительства	145
Региональные общественные организации	139
Партия «За женщин России»	90
Партия «ЛДПР»	79
Всероссийские общественные организации	72
Партия «Патриоты России»	58
Партия «За справедливость»	52

Партия «Коммунисты России»	47
Организация «Союз женщин России и Ленинградской области»	43
Партия «Партия социальной защиты»	34
Партия «КПРФ»	31
Партия «Российская партия пенсионеров за справедливость»	30
Партия «Пенсионеры России»	16
Партия «Гражданская платформа»	15
Партия «Родина»	15
Партия «Справедливая Россия»	13
Фонды	13
Собрание избирателей по месту службы	12
Профсоюзы	6
Партия «Гражданская сила»	5
Партия «За чистые выборы»	4
Собрание избирателей по месту учёбы	3
Партия «Трудовая партия»	2
Партия «Великое отечество»	1
Партия «Партия роста»	1
Партия «Яблоко»	1

Однако, будет логично сгруппировать представленные организации на следующие группы:

Собрание избирателей

Сюда входит собрание избирателей по месту работы, учёбы, службы, жительства.

Представительные органы муниципальных образований

Общественные организации

В группу входят региональные, всероссийские организации, фонды, профсоюзы, организация «Союз женщин России и Ленинградской области»

Парламентские партии

Партии «Единая Россия», «ЛДПР», «КПРФ», «Справедливая Россия», «Родина», «Гражданская платформа»

«Малые»                                         партии

Партии «За женщин России», «Патриоты России», «За справедливость», «Коммунисты России», «Партия социальной защиты», «Российская партия пенсионеров за справедливость», «Пенсионеры России», «Гражданская сила», «За чистые выборы», «Трудовая партия», «Великое отечество», «Партия роста», «Яблоко».

Принадлежность председателей УИК

Санкт-Петербурга

Собрание избирателей

Общественные организации 15%

Парламентские партии

П редста в ительн ы е органы муниципальных образований 9%

Рисунок 1. Принадлежность председателей участковых избирательных комиссий Санкт-Петербурга

При анализе полученных статистических данных достаточно заметным становится факт неравномерного представления группы Парламентских партий. Два элемента группы: «Единая Россия» и «ЛДПР» составляют 80% от общего представления группы.

Неожиданно крупно представлены организации и партии гендерного типа. Так партия «За женщин России», имеющая только одно место в региональных парламентах Российской Федерации, по числу представителей обходит все Парламентские партии за исключением «Единой России».

Общественные организации состоят не из множества единичных структур, а из нескольких организаций достаточно широко представленных в УИК. Это, например: СПбРООИ «Союз «Чернобыль-Нева», ОБО «Российский красный крест», МОО «Союз «Чернобыль-Квант» и некоторые прочие.

Полученные данные заставили усомнится в реальной принадлежности председателей участковых избирательных комиссий организациям и партиям, указанным на бумаге.

Для того чтобы проверить данную гипотезу, случайным образом были выбраны 30 председателей из участковых комиссий принадлежащим 30 различным территориальным избирательным комиссиям, в данных которых указана принадлежность председателей к группе Парламентских и «Малых» партий.

В результате из 30 председателей участковых избирательных комиссий 22 председателя на выборах депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга в 2016 году указывали иную принадлежность.

Данный факт свидетельствует в пользу фиктивного представительства самых различных общественных и политических сил в составе участковых избирательных комиссий.

Кроме прочего, представительные органы муниципальных образований (Муниципальные Советы) в Санкт-Петербурге чаще всего имеют большинство депутатов в своём составе из политической партии «Единая Россия».

Таким образом, делегирующийся от Муниципального Совета муниципального образования Санкт-Петербурга кандидат, будет с большой долью вероятности представителем партии «Единая Россия». Хотя, формально, будет указан в документах как представитель муниципального образования.